Category Archives: State Council

Opinions on Constructing an Environment for the Healthy Growth of Entrepreneurs

中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见

201798日)

企业家是经济活动的重要主体。改革开放以来,一大批优秀企业家在市场竞争中迅速成长,一大批具有核心竞争力的企业不断涌现,为积累社会财富、创造就业岗位、促进经济社会发展、增强综合国力作出了重要贡献。营造企业家健康成长环境,弘扬优秀企业家精神,更好发挥企业家作用,对深化供给侧结构性改革、激发市场活力、实现经济社会持续健康发展具有重要意义。为此,提出以下意见。

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State Council Notice Issuing the Development Plan on New Generation Artificial Intelligence

国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知
国发〔2017〕35号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

现将《新一代人工智能发展规划》印发给你们,请认真贯彻执行。

国务院

2017年7月8日

(此件公开发布)

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State Council Rules on the Administration of Domestic Waterways Transportation


中华人民共和国国务院令

第625号

《国内水路运输管理条例》已经2012年9月26日国务院第218次常务会议通过,现予公布,自2013年1月1日起施行。
总理 温家宝
2012年10月13日


国内水路运输管理条例


第一章 总  则

第一条 为了规范国内水路运输经营行为,维护国内水路运输市场秩序,保障国内水路运输安全,促进国内水路运输业健康发展,制定本条例。
第二条 经营国内水路运输以及水路运输辅助业务,应当遵守本条例。
本条例所称国内水路运输(以下简称水路运输),是指始发港、挂靠港和目的港均在中华人民共和国管辖的通航水域内的经营性旅客运输和货物运输。
本条例所称水路运输辅助业务,是指直接为水路运输提供服务的船舶管理、船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理等经营活动。
第三条 国家鼓励和保护水路运输市场的公平竞争,禁止垄断和不正当竞争行为。
国家运用经济、技术政策等措施,支持和鼓励水路运输经营者实行规模化、集约化经营,促进水路运输行业结构调整;支持和鼓励水路运输经营者采用先进适用的水路运输设备和技术,保障运输安全,促进节约能源,减少污染物排放。
国家保护水路运输经营者、旅客和货主的合法权益。
第四条 国务院交通运输主管部门主管全国水路运输管理工作。
县级以上地方人民政府交通运输主管部门主管本行政区域的水路运输管理工作。县级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门或者机构(以下统称负责水路运输管理的部门)承担本条例规定的水路运输管理工作。
第五条 经营水路运输及其辅助业务,应当遵守法律、法规,诚实守信。
国务院交通运输主管部门和负责水路运输管理的部门应当依法对水路运输市场实施监督管理,对水路运输及其辅助业务的违法经营活动实施处罚,并建立经营者诚信管理制度,及时向社会公告监督检查情况。
第二章 水路运输经营者

第六条 申请经营水路运输业务,除本条例第七条规定的情形外,申请人应当符合下列条件:
(一)具备企业法人条件;
(二)有符合本条例第十三条规定的船舶,并且自有船舶运力符合国务院交通运输主管部门的规定;
(三)有明确的经营范围,其中申请经营水路旅客班轮运输业务的,还应当有可行的航线营运计划;
(四)有与其申请的经营范围和船舶运力相适应的海务、机务管理人员;
(五)与其直接订立劳动合同的高级船员占全部船员的比例符合国务院交通运输主管部门的规定;
(六)有健全的安全管理制度;
(七)法律、行政法规规定的其他条件。
第七条 个人可以申请经营内河普通货物运输业务。
申请经营内河普通货物运输业务的个人,应当有符合本条例第十三条规定且船舶吨位不超过国务院交通运输主管部门规定的自有船舶,并应当符合本条例第六条第六项、第七项规定的条件。
第八条 经营水路运输业务,应当按照国务院交通运输主管部门的规定,经国务院交通运输主管部门或者设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门批准。
申请经营水路运输业务,应当向前款规定的负责审批的部门提交申请书和证明申请人符合本条例第六条或者第七条规定条件的相关材料。
负责审批的部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕,作出准予许可或者不予许可的决定。予以许可的,发给水路运输业务经营许可证件,并为申请人投入运营的船舶配发船舶营运证件;不予许可的,应当书面通知申请人并说明理由。
取得水路运输业务经营许可的,持水路运输业务经营许可证件依法向工商行政管理机关办理登记后,方可从事水路运输经营活动。
第九条 各级交通运输主管部门应当做好水路运输市场统计和调查分析工作,定期向社会公布水路运输市场运力供需状况。
第十条 为保障水路运输安全,维护水路运输市场的公平竞争秩序,国务院交通运输主管部门可以根据水路运输市场监测情况,决定在特定的旅客班轮运输和散装液体危险货物运输航线、水域暂停新增运力许可。
采取前款规定的运力调控措施,应当符合公开、公平、公正的原则,在开始实施的60日前向社会公告,说明采取措施的理由以及采取措施的范围、期限等事项。
第十一条 外国的企业、其他经济组织和个人不得经营水路运输业务,也不得以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营水路运输业务。
香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的企业、其他经济组织以及个人参照适用前款规定,国务院另有规定的除外。
第十二条 依照本条例取得许可的水路运输经营者终止经营的,应当自终止经营之日起15个工作日内向原许可机关办理注销许可手续,交回水路运输业务经营许可证件。
第十三条 水路运输经营者投入运营的船舶应当符合下列条件:
(一)与经营者的经营范围相适应;
(二)取得有效的船舶登记证书和检验证书;
(三)符合国务院交通运输主管部门关于船型技术标准和船龄的要求;
(四)法律、行政法规规定的其他条件。
第十四条 水路运输经营者新增船舶投入运营的,应当凭水路运输业务经营许可证件、船舶登记证书和检验证书向国务院交通运输主管部门或者设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门领取船舶营运证件。
从事水路运输经营的船舶应当随船携带船舶营运证件。
海事管理机构办理船舶进出港签证,应当检查船舶的营运证件。对不能提供有效的船舶营运证件的,不得为其办理签证,并应当同时通知港口所在地人民政府负责水路运输管理的部门。港口所在地人民政府负责水路运输管理的部门收到上述通知后,应当在24小时内作出处理并将处理情况书面通知有关海事管理机构。
第十五条 国家根据保障运输安全、保护水环境、节约能源、提高航道和通航设施利用效率的需求,制定并实施新的船型技术标准时,对正在使用的不符合新标准但符合原有标准且未达到规定报废船龄的船舶,可以采取资金补贴等措施,引导、鼓励水路运输经营者进行更新、改造;需要强制提前报废的,应当对船舶所有人给予补偿。具体办法由国务院交通运输主管部门会同国务院财政部门制定。
第十六条 水路运输经营者不得使用外国籍船舶经营水路运输业务。但是,在国内没有能够满足所申请运输要求的中国籍船舶,并且船舶停靠的港口或者水域为对外开放的港口或者水域的情况下,经国务院交通运输主管部门许可,水路运输经营者可以在国务院交通运输主管部门规定的期限或者航次内,临时使用外国籍船舶运输。
在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区进行船籍登记的船舶,参照适用本条例关于外国籍船舶的规定,国务院另有规定的除外。
第三章 水路运输经营活动

第十七条 水路运输经营者应当在依法取得许可的经营范围内从事水路运输经营。
第十八条 水路运输经营者应当使用符合本条例规定条件、配备合格船员的船舶,并保证船舶处于适航状态。
水路运输经营者应当按照船舶核定载客定额或者载重量载运旅客、货物,不得超载或者使用货船载运旅客。
第十九条 水路运输经营者应当依照法律、行政法规和国务院交通运输主管部门关于水路旅客、货物运输的规定、质量标准以及合同的约定,为旅客、货主提供安全、便捷、优质的服务,保证旅客、货物运输安全。
水路旅客运输业务经营者应当为其客运船舶投保承运人责任保险或者取得相应的财务担保。
第二十条 水路运输经营者运输危险货物,应当遵守法律、行政法规以及国务院交通运输主管部门关于危险货物运输的规定,使用依法取得危险货物适装证书的船舶,按照规定的安全技术规范进行配载和运输,保证运输安全。
第二十一条 旅客班轮运输业务经营者应当自取得班轮航线经营许可之日起60日内开航,并在开航15日前公布所使用的船舶、班期、班次、运价等信息。
旅客班轮运输应当按照公布的班期、班次运行;变更班期、班次、运价的,应当在15日前向社会公布;停止经营部分或者全部班轮航线的,应当在30日前向社会公布并报原许可机关备案。
第二十二条 货物班轮运输业务经营者应当在班轮航线开航的7日前,公布所使用的船舶以及班期、班次和运价。
货物班轮运输应当按照公布的班期、班次运行;变更班期、班次、运价或者停止经营部分或者全部班轮航线的,应当在7日前向社会公布。
第二十三条 水路运输经营者应当依照法律、行政法规和国家有关规定,优先运送处置突发事件所需的物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员,重点保障紧急、重要的军事运输。
出现关系国计民生的紧急运输需求时,国务院交通运输主管部门按照国务院的部署,可以要求水路运输经营者优先运输需要紧急运输的物资。水路运输经营者应当按照要求及时运输。
第二十四条 水路运输经营者应当按照统计法律、行政法规的规定报送统计信息。
第四章 水路运输辅助业务

第二十五条 运输船舶的所有人、经营人可以委托船舶管理业务经营者为其提供船舶海务、机务管理等服务。
第二十六条 申请经营船舶管理业务,申请人应当符合下列条件:
(一)具备企业法人条件;
(二)有健全的安全管理制度;
(三)有与其申请管理的船舶运力相适应的海务、机务管理人员;
(四)法律、行政法规规定的其他条件。
第二十七条 经营船舶管理业务,应当经设区的市级以上地方人民政府负责水路运输管理的部门批准。
申请经营船舶管理业务,应当向前款规定的部门提交申请书和证明申请人符合本条例第二十六条规定条件的相关材料。
受理申请的部门应当自受理申请之日起30个工作日内审查完毕,作出准予许可或者不予许可的决定。予以许可的,发给船舶管理业务经营许可证件,并向国务院交通运输主管部门备案;不予许可的,应当书面通知申请人并说明理由。
取得船舶管理业务经营许可的,持船舶管理业务经营许可证件依法向工商行政管理机关办理登记后,方可经营船舶管理业务。
第二十八条 船舶管理业务经营者接受委托提供船舶管理服务,应当与委托人订立书面合同,并将合同报所在地海事管理机构备案。
船舶管理业务经营者应当按照国家有关规定和合同约定履行有关船舶安全和防止污染的管理义务。
第二十九条 水路运输经营者可以委托船舶代理、水路旅客运输代理、水路货物运输代理业务的经营者,代办船舶进出港手续等港口业务,代为签订运输合同,代办旅客、货物承揽业务以及其他水路运输代理业务。
第三十条 船舶代理、水路旅客运输代理业务的经营者应当自企业设立登记之日起15个工作日内,向所在地设区的市级人民政府负责水路运输管理的部门备案。
第三十一条 船舶代理、水路旅客运输代理、水路货物运输代理业务的经营者接受委托提供代理服务,应当与委托人订立书面合同,按照国家有关规定和合同约定办理代理业务,不得强行代理,不得为未依法取得水路运输业务经营许可或者超越许可范围的经营者办理代理业务。
第三十二条 本条例第十二条、第十七条的规定适用于船舶管理业务经营者。本条例第十一条、第二十四条的规定适用于船舶管理、船舶代理、水路旅客运输代理和水路货物运输代理业务经营活动。
国务院交通运输主管部门应当依照本条例的规定制定水路运输辅助业务的具体管理办法。
第五章 法律责任

第三十三条 未经许可擅自经营或者超越许可范围经营水路运输业务或者国内船舶管理业务的,由负责水路运输管理的部门责令停止经营,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足3万元的,处3万元以上15万元以下的罚款。
第三十四条 水路运输经营者使用未取得船舶营运证件的船舶从事水路运输的,由负责水路运输管理的部门责令该船停止经营,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足2万元的,处2万元以上10万元以下的罚款。
从事水路运输经营的船舶未随船携带船舶营运证件的,责令改正,可以处1000元以下的罚款。
第三十五条 水路运输经营者未经国务院交通运输主管部门许可或者超越许可范围使用外国籍船舶经营水路运输业务,或者外国的企业、其他经济组织和个人经营或者以租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营水路运输业务的,由负责水路运输管理的部门责令停止经营,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足20万元的,处20万元以上100万元以下的罚款。
第三十六条 以欺骗或者贿赂等不正当手段取得本条例规定的行政许可的,由原许可机关撤销许可,处2万元以上20万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;国务院交通运输主管部门或者负责水路运输管理的部门自撤销许可之日起3年内不受理其对该项许可的申请。
第三十七条 出租、出借、倒卖本条例规定的行政许可证件或者以其他方式非法转让本条例规定的行政许可的,由负责水路运输管理的部门责令改正,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足3万元的,处3万元以上15万元以下的罚款;情节严重的,由原许可机关吊销相应的许可证件。
伪造、变造、涂改本条例规定的行政许可证件的,由负责水路运输管理的部门没收伪造、变造、涂改的许可证件,处3万元以上15万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得。
第三十八条 水路运输经营者有下列情形之一的,由海事管理机构依法予以处罚:
(一)未按照规定配备船员或者未使船舶处于适航状态;
(二)超越船舶核定载客定额或者核定载重量载运旅客或者货物;
(三)使用货船载运旅客;
(四)使用未取得危险货物适装证书的船舶运输危险货物。
第三十九条 水路旅客运输业务经营者未为其经营的客运船舶投保承运人责任保险或者取得相应的财务担保的,由负责水路运输管理的部门责令限期改正,处2万元以上10万元以下的罚款;逾期不改正的,由原许可机关吊销该客运船舶的船舶营运许可证件。
第四十条 班轮运输业务经营者未提前向社会公布所使用的船舶、班期、班次和运价或者其变更信息的,由负责水路运输管理的部门责令改正,处2000元以上2万元以下的罚款。
第四十一条 旅客班轮运输业务经营者自取得班轮航线经营许可之日起60日内未开航的,由负责水路运输管理的部门责令改正;拒不改正的,由原许可机关撤销该项经营许可。
第四十二条 水路运输、船舶管理业务经营者取得许可后,不再具备本条例规定的许可条件的,由负责水路运输管理的部门责令限期整改;在规定期限内整改仍不合格的,由原许可机关撤销其经营许可。
第四十三条 负责水路运输管理的国家工作人员在水路运输管理活动中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,不依法履行职责的,依法给予处分。
第四十四条 违反本条例规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章 附  则

第四十五条 载客12人以下的客运船舶以及乡、镇客运渡船运输的管理办法,由省、自治区、直辖市人民政府另行制定。
第四十六条 本条例自2013年1月1日起施行。1987年5月12日国务院发布的《中华人民共和国水路运输管理条例》同时废止。

State Council General Office Guiding Opinion on Strengthening the Construction of an Individual Integrity System

国务院办公厅关于加强
个人诚信体系建设的指导意见
国办发〔2016〕98号
 
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
为弘扬诚信传统美德,增强社会成员诚信意识,加强个人诚信体系建设,褒扬诚信,惩戒失信,提高全社会信用水平,营造优良信用环境,经国务院同意,现提出以下意见。

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State Council Notice Issuing the Plan on Market Supervision During the 13th Five-Year Plan

国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知
国发〔2017〕6号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
现将《“十三五”市场监管规划》印发给你们,请认真贯彻执行。
                             国务院
                           2017年1月12日
(此件公开发布)

“十三五”市场监管规划

“十三五”时期,是全面建成小康社会决胜阶段,是我国经济转型和体制完善的关键时期。加强和改善市场监管,是政府职能转变的重要方向,是维护市场公平竞争、充分激发市场活力和创造力的重要保障,是国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。本规划是市场监管的综合性、基础性和战略性规划,强调从维护全国统一大市场出发,从维护市场公平竞争出发,从维护广大消费者权益出发,对市场秩序、市场环境进行综合监管,为市场监管提供一个明确的框架,给广大市场主体一个清晰的信号和稳定的预期,形成综合监管与行业领域专业监管、社会协同监管分工协作、优势互补、相互促进的市场监管格局。

第一章 规划编制背景

一、市场监管的成效与问题
“十二五”时期特别是党的十八大以来,党中央、国务院高度重视市场监管工作,明确把市场监管作为政府的重要职能。各地区、各部门按照简政放权、放管结合、优化服务改革部署,以商事制度改革为突破口,市场监管改革创新取得显著成效,促进了大众创业、万众创新。
商事制度改革取得突破性进展。针对百姓投资创业面临的难点问题,转变政府职能,减少行政审批,大力推进“先照后证”和工商登记制度改革。将注册资本实缴制改为认缴登记制,降低创办企业的资金门槛。将企业年检制改为年报公示制,增强了企业责任意识、信用意识。简化市场主体住所(经营场所)登记,释放住所存量资源。开展名称登记改革,推进电子营业执照和全程电子化登记管理,提高服务效率。实施“五证合一、一照一码”改革,推动相关证照整合。市场主体数量快速增长,我国成为世界上拥有市场主体数量最多的国家。
市场监管新机制逐步建立。精简事前审批,加强事中事后监管,探索市场监管新模式。建立以信用为核心的新型监管机制,强化企业自我约束功能。建立企业信息公示制度、经营异常名录制度和严重违法失信企业名单制度,实施“双随机、一公开”监管,依托全国信用信息共享平台建立政府部门之间信息共享与联合惩戒机制,建设国家企业信用信息公示系统和“信用中国”网站。通过信用监管机制,提高信息透明度,降低市场交易风险,减少政府监管成本,提高经济运行效率。
市场监管体制改革取得初步成效。针对权责交叉、多头执法等问题,推进行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,推进综合执法。各地积极探索综合执法改革,优化执法资源,形成监管合力,提高基层监管效率。同时,确定了“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,明确了行业主管部门的监管职责。
市场监管法律法规体系逐步完善。按照全面依法治国、建设法治政府的要求,加强市场监管法治建设。制修订公司法、消费者权益保护法、特种设备安全法、商标法、广告法等,基本形成比较完备的市场监管法律法规体系,运用法治思维和法治方式加强市场监管的能力不断提升。
市场秩序和市场环境不断改善。强化生产经营者主体责任,依法规范生产、经营、交易行为,加强质量标准管理,产品质量监督抽查合格率不断提高。加强消费品、食品药品质量安全监管,对消费品实现从生产到流通的全过程管理。消费环境不断改善,消费者权益保护迈上新台阶。中国消费者协会和各类消协组织不断发展,成为维护消费者权益的重要力量。改进和加强竞争执法,加大反垄断和反不正当竞争执法力度,加强市场价格行为监管,加强网络市场、电子商务等新领域监管,积极开展监督检查,打击传销和规范直销,打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品的行为,产品和服务质量不断提升,市场经济秩序进一步好转。
当前我国正处于经济转型和体制完善的过程中,虽然市场监管取得突出成效,但市场秩序、市场环境还存在一些矛盾和问题。主要是,假冒伪劣、虚假宣传、盗版侵权、价格违法行为和食品药品安全等问题多发,企业的主体责任意识不强,消费者维权难;市场竞争不充分与过度竞争并存,垄断现象与不正当竞争行为时有发生,尤其是行业垄断、地方保护、市场分割等问题比较突出;市场信用体系不健全,信用意识淡薄,各种失信行为比较普遍;行业协会、中介组织监督和约束作用发挥不够,公众监督比较缺乏,推进社会共治不足;行政审批仍较多,百姓投资创业的环节多、程序复杂,市场准入门槛较高;政府职能转变不到位,市场监管体制机制不适应经济发展的需要等。这些问题,影响着市场机制作用的发挥,影响着资源的优化配置,影响着我国经济的健康发展。
二、加强和改善市场监管的重要意义
在全球经济格局调整和竞争优势重塑的重要时期,在我国经济转型和体制完善的关键时期,加强和改善市场监管具有重要意义。
加强和改善市场监管,是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但仍存在不少问题。主要是,市场秩序不规范,以不正当手段谋取经济利益的现象广泛存在;生产要素市场发展滞后,要素闲置和大量有效需求得不到满足并存;市场规则不统一,部门和地方保护主义大量存在;市场竞争不充分,阻碍优胜劣汰和结构调整;等等。这些问题不解决,完善的社会主义市场经济体制难以形成,迫切需要加强和改善市场监管,破除制约体制完善的各种障碍。
加强和改善市场监管,是加快政府职能转变的迫切需要。发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,关键要按照市场化改革方向,深化行政体制改革,转变政府职能,创新政府管理。政府要从发展的主体转为推动发展的主体,加强市场监管,营造公平竞争的市场环境。目前,市场监管的任务越来越重,要通过科学高效的市场监管,维护市场经济的繁荣发展,这是国家治理体系和治理能力现代化的客观要求,是市场经济条件下履行好政府职能的重要方向。
加强和改善市场监管,是推进供给侧结构性改革的迫切需要。落实好化解过剩产能、淘汰“僵尸企业”、培育新产业新动能等一系列任务,迫切需要加强和改善市场监管,充分发挥市场的力量。只有打击各种假冒伪劣、侵害企业权益行为,才能为诚信企业的发展腾出市场空间。只有促进优胜劣汰,形成“僵尸企业”退出机制,才能减少社会资源消耗,促进产业转型升级。只有鼓励竞争,形成有利于大众创业、万众创新的市场环境,才能为经济发展提供新活力。只有改革扭曲市场竞争的政策和制度安排,消除地方保护和行政垄断,才能充分发挥我国统一大市场的优势和潜力。
加强和改善市场监管,是适应科技革命和产业变革新趋势的迫切需要。以大数据、云计算等为代表的新一轮科技革命和产业变革,促进了技术、资源、产业和市场的跨时空、跨领域融合,网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现,颠覆了许多传统的生产经营模式和消费模式,对市场监管提出了新要求、新挑战。市场经济在繁荣发展,市场监管也要与时俱进、开拓创新,不断探索市场监管新机制,才能更好地适应发展变化的需要。
总之,要深刻认识“十三五”时期我国市场监管面临的新形势新任务新挑战,强化改革意识,增强创新精神,扩大开放视野,用现代理念引领市场监管,用现代科技武装市场监管,用现代监管方式推进市场监管,积极探索具有中国特色、符合时代要求的市场监管新模式,为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。

第二章 总体思路

按照国家“十三五”时期的总体部署,准确把握经济发展规律和市场监管趋势,立足当前,着眼长远,统筹谋划,有序推进,充分发挥市场监管在改革发展大局中的重要作用,为市场经济的高效运行提供保障。
一、指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,认真落实党中央、国务院决策部署,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以深化商事制度改革为突破口,围绕营造良好的市场准入环境、市场竞争环境和市场消费环境,树立现代市场监管理念,改革市场监管体制,创新市场监管机制,强化市场综合监管,提升市场监管的科学性和有效性,促进经济社会持续健康发展。
——激发市场活力。市场经济的内在活力是经济持续增长的重要动力,是经济走向繁荣的重要基础。要改变传统“管”的观念,把激发市场活力和创造力作为市场监管的重要方向,深化商事制度改革,破除各种体制障碍,营造有利于大众创业、万众创新的市场环境,服务市场主体,服务改革发展大局。
——规范市场秩序。完善的市场经济是有活力、有秩序的。没有活力,市场经济就失去了生机;没有秩序,市场经济就失去了保障。要把规范市场秩序、维护公平竞争作为市场监管的重要着力点,坚持放活和管好相结合,做到放而不乱、活而有序,为企业优胜劣汰和产业转型升级提供保障。
——维护消费者权益。保护好消费者权益,保护好人民群众利益,是实现共享发展的本质要求。要树立消费者至上的理念,把维护消费者权益放在市场监管的核心位置,提高人民群众幸福感和获得感。把强化消费维权、改善消费环境,作为推进供给侧结构性改革、实现供给与需求两端发力的重要举措。
——提高监管效率。提高市场运行效率,必须提高市场监管效率。要强化成本意识,增强效能观念,把提高监管效率作为市场监管的基本要求,改变传统的无限监管理念,改革传统的人盯人、普遍撒网的烦苛监管方式,推动市场监管的改革创新。
——强化全球视野。在经济全球化进程中,市场监管理念、监管模式已经成为影响国家竞争力和国际影响力的重要因素。要与我国经济发展全球化趋势相适应,按照提高我国在全球治理中制度性话语权的要求,用国际视野审视市场监管规则的制定和市场监管执法效应,不断提升市场监管的国际化水平。
二、主要目标
到2020年,按照全面建成小康社会和完善社会主义市场经济体制的要求,围绕建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系,完善商事制度框架,健全竞争政策体系,初步形成科学高效的市场监管体系,构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局,形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境,形成便利化、国际化、法治化的营商环境。具体目标是:
——宽松便捷的市场准入环境基本形成。市场准入制度进一步完善,公平统一、开放透明的市场准入规则基本形成。各种行政审批大幅削减,商事登记前置、后置审批事项大幅减少,各类不必要的证照基本取消。百姓投资办企业时间缩减,新增市场主体持续增长、活跃发展,新设企业生命周期延长,千人企业数量显著提高。
——公平有序的市场竞争环境基本形成。全国统一的市场监管规则基本形成,多头监管、重复执法基本消除,全国统一大市场进一步完善。反垄断和反不正当竞争执法成效显著,侵权假冒、地方保护、行业垄断得到有效治理,公平竞争、优胜劣汰机制基本建立,市场秩序明显改善,商标品牌作用充分发挥,市场主体质量显著提升。
——安全放心的市场消费环境基本形成。消费维权的法律体系进一步完善,消费维权机制进一步健全。全国统一的消费投诉举报网络平台基本形成,消费维权的便利程度大幅度提高。消费者协会和其他消费者组织发展壮大,消费维权社会化水平明显提高。商品和服务消费的质量安全水平全面提升,消费满意度持续提高。
——权威高效的市场监管体制机制基本建立。市场监管综合执法体制改革全面完成,市场监管格局进一步完善,形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。信用监管、大数据监管以及多元共治等新型监管机制进一步完善。
三、主要原则
——坚持依法依规监管。对各类市场主体一视同仁,依法依规实施公平公正监管,平等保护各类市场主体合法权益。要运用法治思维和法治方式履行市场监管职责,全面实施清单管理制度,通过权力清单明确法无授权不可为,通过责任清单明确法定职责必须为,通过负面清单明确法无禁止即可为,没有法律依据不能随意检查,规范政府部门自由裁量权,推进市场监管的制度化、规范化、法治化。
——坚持简约监管。按照简政放权、放管结合、优化服务改革要求,坚持“简”字当头,实行简约高效的监管方式,消除不必要的管制,革除不合时宜的陈规旧制,打破不合理的条条框框,砍掉束缚创业创新的繁文缛节,减轻企业负担,减少社会成本。
——坚持审慎监管。适应新技术、新产业、新业态、新模式蓬勃发展的趋势,围绕鼓励创新、促进创业,探索科学高效的监管机制和方式方法,实行包容式监管,改革传统监管模式,推动创新经济繁荣发展。对潜在风险大、社会风险高的领域,要严格监管,消除风险隐患。
——坚持综合监管。适应科技创新、产业融合、跨界发展的大趋势,克服相互分割、多头执法、标准不一等痼疾,推进市场监管领域综合执法,建立综合监管体系,发挥各种监管资源的综合效益。加强信息共享,强化部门上下统筹,建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,消除监管盲点,降低执法成本。
——坚持智慧监管。适应新一轮科技革命和产业变革趋势,适应市场主体活跃发展的客观要求,充分发挥新科技在市场监管中的作用。运用大数据等推动监管创新,依托互联网、大数据技术,打造市场监管大数据平台,推动“互联网+监管”,提高市场监管智能化水平。
——坚持协同监管。市场监管要改变政府大包大揽的传统方式,明确企业的主体责任,推动市场主体自我约束、诚信经营,改变“政府急、企业不急”、“消费者无奈、经营者无惧”的弊端。充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用以及消费者组织、社会舆论和公众的监督作用,实现社会共治。

第三章 市场监管重点任务

围绕供给侧结构性改革,供给需求两端发力,全面深化商事制度改革,加强事中事后监管,把改善市场准入环境、市场竞争环境和市场消费环境作为市场监管重点,为经济发展营造良好的市场环境和具有国际竞争力的营商环境。
一、营造宽松便捷的市场准入环境
推进行政审批制度改革,转变政府职能,减少行政审批,激发百姓创业创新热情,促进市场主体持续较快增长,为经济发展注入新活力新动力。
(一)改革市场准入制度。
放宽市场准入。改革各种审批限制,建立统一公开透明的市场准入制度,为投资创业创造公平的准入环境。凡是法律法规未明确禁入的行业和领域,都允许各类市场主体进入。凡是已向外资开放或承诺开放的领域,都向国内民间资本放开。凡是影响民间资本公平进入和竞争的不合理障碍,都予以取消。破除民间投资进入电力、电信、交通、油气、市政公用、养老、医疗、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒,取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款,保障民间资本的合法权益。建立完善市场准入负面清单制度,对关系人民群众生命财产安全、国家安全、公共安全、生态环境安全等领域,明确市场准入的质量安全、环境和技术等标准,明确市场准入领域和规则。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式,逐步减少限制外资进入的领域,培育和扩大国际合作新优势。健全完善相关领域的国家安全审查制度。
深化“先照后证”改革。改革“审批经济”的传统观念,进一步削减各类生产许可证、经营许可证和资质认定,最大限度缩减政府审批范围。加大改革力度,继续削减商事登记前置、后置审批,化解“领照容易、领证难”的矛盾。除涉及人民群众生命财产安全、文化安全和国家安全等的审批事项外,一律放给市场、放给社会,充分发挥市场的调节作用和社会管理功能。完善商事登记前置、后置审批事项目录管理,适时动态调整完善。简化、整合和规范投资项目审批,实行“一站式”网上并联审批,明确标准、缩短流程、限时办结。深化上海“证照分离”改革试点,总结经验,适时向全国推广。
(二)深化商事登记制度改革。
推进“多证合一”改革。改革多部门对市场主体的重复审批、重复管理,提高社会投资创业效率。全面实施“五证合一、一照一码”改革,推进“多证合一”,在更大范围、更深层次实现信息共享和业务协同,为企业开办和成长提供便利化服务。做好个体工商户营业执照和税务登记证整合,促进个体私营经济健康发展。通过改革,使营业执照成为企业唯一“身份证”,统一社会信用代码成为企业唯一身份代码。鼓励各地方、有关部门进一步整合各类证照管理,鼓励地方开展证照联办,进一步精减材料手续、精减流程时间。各部门要加强衔接配合,积极推动相关法律、法规的修改完善。建立政企合作机制,支持创业创新孵化机构丰富对企业的服务。对标国际营商环境先进水平,建立开办企业时间统计通报制度,大幅度缩减企业开办时间。研究建立新生市场主体统计调查、监测分析制度。
提高便利化服务水平。改革企业名称核准制度,赋予企业名称自主选择权。除涉及前置审批事项或企业名称核准与企业设立登记不在同一机关外,逐步实现企业名称不再实行预先核准。向社会开放企业名称数据库,完善企业名称管理规范,丰富名称资源。增强企业变更名称的便捷性,提高办理效率。建立企业名称争议处理机制,完善企业名称与驰名商标、注册商标权利冲突解决机制,维护企业合法权益。强化不适宜名称强制纠正机制,维护社会公序良俗。推进企业集团登记制度改革,取消不合理限制。加快推进企业全程电子化登记,提高信息化、便利化水平。推动电子营业执照改革试点,扩大电子营业执照应用范围。
服务创业创新大潮。推进商事登记制度改革,支持创业创新发展。对民间投资进入自然资源开发、环境保护、能源、交通、市政公用事业等领域,除法律法规有明确规定的外,取消最低注册资本、股东结构、股份比例等限制。鼓励创新型公司的发展,在一些创业创新试点地区,在符合法律法规规定的前提下,探索灵活的登记模式。顺应众创空间、创新工场等多样化创业创新孵化平台的发展,支持开展“一址多照”、“一照多址”、工位注册、集群注册、商务秘书公司等多样化改革探索。总结推广自由贸易试验区以及国家自主创新示范区的改革成果,允许具备条件的电商企业实行“一城一号”。对连锁企业设立非企业法人门店和配送中心,所在地政府及有关部门不得设置障碍。
保障企业登记自主权。尊重企业自主经营的权利,允许企业根据实际需要选择组织形式和注册地。除法律法规明确规定外,不得限制企业依法注册登记,不得限制企业必须采取某种组织形式,不得限制企业依法变更其组织形式、住所和注册地,不得限制企业必须在某地登记注册,不得为企业自由迁移设置障碍。除特殊规定外,对已经在其他地方取得营业执照的企业,不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。
(三)完善企业退出机制。
完善简易注销机制。简化和完善企业、个体工商户注销流程,构建便捷有序的市场退出机制。探索对资产数额不大、经营地域不广的企业实行简易破产程序。试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。
建立强制退出机制。配合去产能、去库存,加大对“僵尸企业”清理力度,释放社会资源。对长期未履行年报义务、长期缺乏有效联系方式、长期无生产经营活动、严重侵害消费者权益等严重违法失信企业探索建立强制退出市场制度。对违反法律法规禁止性规定或达不到节能环保、安全生产、食品药品、工程质量等强制性标准的市场主体,依法予以取缔,吊销相关证照。
形成优胜劣汰长效机制。消除地方保护、行政干预和各种违规补贴,通过市场竞争形成劣势企业的正常退出机制,化解行业性、区域性市场风险。依据法律法规规定,鼓励通过兼并重组、债务重组、破产清算等方式优化资源配置。在一些创新密集区和高科技领域,探索与便捷准入相适应的灵活的企业退出机制,培育创新文化。
(四)为小微企业创造良好环境。
继续研究完善支持小微企业发展的财税优惠政策和金融政策,加快构建中小企业征信体系,发挥国家中小企业发展基金作用,落实完善对小微企业的收费减免政策。
充分发挥国务院促进中小企业发展工作领导小组及其办公室的作用,强化政策协同。梳理已发布的有关支持创业创新发展的各项政策措施,推动“双创”发展,培育“双创”支撑平台,打造“双创”示范基地和城市,促进各项政策惠及更多的小微企业。
充分发挥小微企业名录的作用,拓展小微企业名录功能,完善小微企业名录系统,促进扶持政策宣传和实施。对长期拖欠小微企业货款的大中型企业,经司法认定后,依照相关规定实施联合惩戒,并通过国家企业信用信息公示系统公示。
鼓励各地结合实际制定扶持小微企业发展的政策措施,完善服务体系,创新发展措施和机制,有针对性地提供政策、信息、法律、人才、场地等全方位服务。运用大数据等手段,跟踪分析小微企业特别是新设小微企业运行情况,为完善相关政策提供支持。
二、营造公平有序的市场竞争环境
坚持放管结合,加强事中事后监管,规范企业生产经营行为,维护公平竞争,维护市场秩序,强化市场经营安全,改善市场主体经营发展环境,发挥我国统一大市场的优势和潜力,为企业优胜劣汰和产业转型升级提供保障。
(一)维护全国统一大市场。
按照市场经济发展规律,完善市场监管和服务,促进企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换,加快形成统一开放、竞争有序的全国统一大市场。
清除统一大市场障碍。按照构建全国统一大市场的要求,废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,清除针对特定行业的不合理补贴政策,打破制约商品要素流动和服务供给的地区分割、行业垄断和市场壁垒,保证各类市场主体依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。严禁对外地企业、产品和服务设置歧视性准入条件,各地区凡是对本地企业开放的市场领域,不得限制外地企业进入,严禁设置限制企业跨地区经营发展的规定。
健全统一市场监管规则。强化市场规则的统一性、市场监管执法的统一性,建立统一协调的执法体制、执法规则和执法程序,提高市场监管的公开性和透明度。地区性、行业性市场监管规则,不得分割全国统一大市场、限制其发展。
推动市场开放共享。鼓励市场创新,发挥现代科技和商业模式的改革效应,促进区域市场开放、行业资源共享,提高全国市场开放度。发挥现代流通对全国统一大市场的促进作用,通过大市场培育大产业、促进大发展。建立统一市场评价体系和发布机制,推动全国统一大市场建设。
(二)加强重点领域市场监管。
把握经济发展的趋势和特点,对一些影响范围广、涉及百姓利益的市场领域,加强监管方式创新,依法规范企业生产经营行为,促进市场健康发展。
加强网络市场监管。坚持创新和规范并重,完善网络市场规制体系,促进网络市场健康发展。加强对网络售假、虚假宣传、虚假促销、刷单炒信、恶意诋毁等违法行为的治理,净化网络市场环境。加强对社交电商、手机应用软件商城等新模式,以及农村电商、跨境电商和服务电商等新业态的监管。强化网络交易平台的责任,规范网络商品和服务经营者行为,推动网络身份认证、网店实名制,保障网络经营活动的规范性和可追溯性。创新网络市场监管机制,完善网络市场监管部际联席会议制度。推进线上线下一体化监管,探索建立风险监测、网上抽查、源头追溯、属地查处、信用管理、电子商务产品质量监督机制,完善网络经营主体数据库,鼓励消费者开展网络监督评议。加强网络市场发展趋势研判,及时完善法律法规,防范网络交易风险。
打击传销、规范直销。强化各级政府责任,加强部门执法联动,通过实施平安建设考核评价、全国文明城市测评等,开展重点区域专项整治,加大打击传销力度。加强对网络传销的查处,遏制网络传销蔓延势头。加强对新形势下假借“微商”、“电商”、“消费投资”等名义开展新型传销的研判,加强风险预警提示和防范,强化案例宣传教育,提高公众识别和防范传销的能力。加强直销企业监管,促进企业规范经营,依法查处直销违法违规行为。
加强广告监管。在支持广告业创新发展的同时,依法强化广告市场监管。围绕食品、医疗、药品、医疗器械、保健食品等重点商品或服务,加大虚假违法广告整治力度。严格规范互联网广告,依法惩处虚假违法广告行为。坚持广告宣传正确导向,严厉打击违背社会良好风尚和造成不良影响的广告,弘扬社会主义核心价值观和中华民族优秀传统文化。创新广告监管方式,加强广告监管平台和互联网广告监测平台建设,健全广告监测制度体系。实施广告信用评价制度,建立违法广告预警机制,完善广告市场主体失信惩戒机制。充分发挥广告行业组织的作用,强化广告经营者、发布者主体责任,引导行业自律,促进行业发展。
加强相关领域规范管理。规范商品交易市场主体经营行为,推动商品质量合格、自律制度健全,深化诚信市场创建活动,积极推进市场诚信体系建设。依法依规开展成品油质量抽检,加大案件查办力度。做好旅游、野生动物保护、拍卖、文物、粮食等领域规范管理。加强合同监管,加大打击合同欺诈力度,强化经纪人监管。加强对中介服务机构的监督管理,规范收费服务行为。加强会计监管,规范市场主体会计核算和信息披露。加大注册会计师行业监管力度,优化会计师事务所执业环境,推动有效履行社会审计监督职能。强化对企业和会计师事务所的监督检查,严肃惩处会计违法违规行为。加强“扫黄打非”和打击非法集资、电信网络犯罪等社会综合治理工作。
加强特种设备安全监管。按照“谁使用、谁管理、谁负责”的原则,强化特种设备使用单位主体责任,建立以多元共治为特征、以风险管理为主线的特种设备安全治理体系。完善特种设备法规标准体系与运行保障机制,健全安全监管制度,实施重点监督检查制度。加强重点使用单位和薄弱环节的安全监察,创新企业主体责任落实机制,完善特种设备隐患排查治理和安全防控体系。根据不同设备、不同环节的安全风险和公共性程度,推进生产环节、使用环节行政许可改革。以电梯、移动式压力容器、气瓶等产品为重点,建立生产单位、使用单位、检验检测机构特种设备数据报告制度,实现特种设备质量安全信息全生命周期可追溯。推进电梯等特种设备安全监管方式改革,构建锅炉安全、节能、环保三位一体的监管体系。强化安全监管能力建设,推进特种设备技术检查机构设置,加强基层安全监察人员培训。提升特种设备风险监测和检验检测能力,建立特种设备风险预警与应急处置平台。鼓励发挥第三方专业服务机构的作用,培育新型服务市场。
(三)强化竞争执法力度。
针对市场竞争中的突出问题,强化反垄断和反不正当竞争执法力度,严厉打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品等违法行为,净化市场环境。
加强反垄断和反不正当竞争执法。加大反垄断法、反不正当竞争法、价格法等执法力度,严肃查处达成实施垄断协议、滥用市场支配地位行为。依法制止滥用行政权力排除、限制竞争行为,依法做好经营者集中反垄断审查工作,保障市场公平竞争、维护消费者权益。针对经济发展中的突出问题,把公用企业、依法实行专营专卖的行业作为监管重点,加强对供水、供电、供气、烟草、邮政等行业的监管,严厉打击滥收费用、强迫交易、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断行为。促进医疗、养老、教育等民生领域公平竞争、健康发展。针对经济发展的新趋势,加强网络市场、分享经济以及高技术领域市场监管,制止滥用知识产权排除和限制竞争、阻碍创新行为。加强对与百姓生活密切相关的商品和服务价格垄断、价格欺诈行为的监管,全面放开竞争性领域商品和服务价格。严厉打击仿冒、虚假宣传、价格欺诈、商业贿赂、违法有奖销售、侵犯商业秘密、经营无合法来源进口货物等不正当竞争行为。对公用事业和公共基础设施领域,要引入竞争机制,放开自然垄断行业竞争性业务。
打击制售假冒伪劣商品违法行为。围绕保障和改善民生,加大对与百姓生活密切相关、涉及人身财产安全的日常消费品的打假力度,严惩不符合强制性标准、掺杂掺假、以假充真、以次充好、以不合格产品冒充合格产品等违法行为。强化对利用互联网销售假冒伪劣商品和传播制假售假违法信息的监管。加大对城乡结合部、农村假冒伪劣的打击力度,加强对食品药品、农资、家用电器、儿童用品等商品市场的整治,对列入强制性产品认证目录的产品未经认证擅自出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用的行为,加强执法查处。强化假冒伪劣源头治理,建立商品生产、流通、销售全链条监管机制,完善重点产品追溯制度,构建清晰可追溯的责任体系。探索惩罚性巨额赔偿制度,严厉查处制售假冒伪劣商品违法行为,增强打击侵权假冒违法行为的震慑力。明确地方政府对本地打击假冒伪劣工作的领导责任,严格责任追究和奖惩约束。
(四)推动质量监管。
围绕质量强国战略,完善国家计量体系,发挥计量对质量发展的支撑和保障作用,加快质量安全标准与国际标准接轨,发挥标准的引领和规范作用,发挥认证认可检验检测传递信任的证明作用,推动产品和服务质量向国际高端水平迈进。
完善国家计量体系。紧盯国际发展前沿,建立一批高准确度、高稳定性量子计量基准;紧贴战略性新兴产业、高新技术产业等重点领域需求,突破一批关键测量技术,研制一批新型标准物质,不断完善国家计量基标准体系。推动重大测量基础设施和计量科技创新基地建设,按照“全产业链、全量传链、全寿命周期和产业前瞻性”建设思路以及“中心、平台、联盟”整体发展路径,构建国家产业计量测试体系。创新计量监管模式,完善计量法律法规体系、计量监管体系和诚信计量体系。深入推进计量技术机构改革,探索推进计量校准市场和校准机构建设的有效途径,规范计量校准市场,满足社会对量值溯源和校准服务的需求。以贸易便利化、服务外贸进出口、密切国际合作、促进装备走出去为目标,实施计量走出去的国际化发展战略,为建立和维护中国制造、中国创造、中国质量和中国品牌在海外的良好声誉保驾护航。
强化标准体系。改革创新标准制定方式,完善产品和服务质量标准体系。整合精简强制性标准,严格限定在保障人身健康和生命财产安全、国家安全、公共安全、生态环境安全和满足社会经济管理基本要求的范围内,对于强制性标准,市场主体必须严格执行,市场监管部门必须严格监管。优化完善推荐性标准,推动向政府职责范围内的公益类标准过渡。鼓励社会团体制定团体标准,并参与国家标准、行业标准制定。完善企业标准体系,鼓励企业制定高于国家标准或行业标准的企业标准,鼓励领先企业创建国际标准。鼓励组建标准联盟,参与国际标准制定,推动特色优势领域标准国际化,推动与主要贸易国之间加大标准互认力度。适应经济发展趋势,加强服务标准体系建设。加强新产业新业态标准的研究制定,发挥标准的引领规范作用。
健全认证认可检验检测体系。加强认证认可检验检测能力建设,推进检验检测认证机构市场化改革,支持第三方检验检测认证服务发展。完善政府购买检验检测认证服务制度,健全在市场准入、市场监督和行政执法中采信认证认可检验检测结果的措施和办法。加强创新,攻克关键技术,提高现场快速智能识别和定性定量分析的检测技术水平。加快提升认证认可检验检测服务市场监管能力,推进其在电商、微商等新兴领域的广泛应用。加强强制性产品认证,维护质量安全底线。加强自愿性产品、服务、管理体系认证,筑牢质量品牌提升基础。加强检验检测认证品牌建设。深化国际合作,推进国际互认。
强化产品质量和服务监管。落实产品质量法、消费者权益保护法等法律法规,加强产品服务质量监管。严厉查处质量低劣、违反强制性标准、存在质量和安全风险的产品,坚决遏制质量安全事故。加强质量安全日常监管,对重点领域、重点区域、重点商品,加大质量抽检力度,推进线上线下一体化监管。强化全过程质量安全管理与风险监控,对食品、药品、农产品、日用消费品、特种设备、地理标志保护产品等关系人民群众生命财产安全的重要产品加强监督管理,建立健全产品质量追溯体系,形成来源可查、去向可追、责任可究的信息链条。实施质量强国战略,强化企业的主体责任,实行企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度,建立完善缺陷产品召回制度、产品事故强制报告制度、产品质量风险监控及风险调查制度,建立商品质量惩罚性赔偿制度,对相关企业、责任人实行市场禁入,增强企业提升质量的内在动力和外部压力。健全服务质量治理与促进体系,推广优质服务承诺标志与管理制度。建立质量信用信息收集和发布制度,形成区域和行业质量安全监测预警机制,防范化解产品服务的质量安全风险。
(五)实施商标品牌战略。
围绕品牌经济发展,完善商标注册和管理机制,加强商标品牌法律保护和服务能力建设,充分发挥商标对经济社会发展的促进作用。
推进商标品牌建设。实施商标品牌战略,提高产品服务的品牌价值和影响力,推动中国产品向中国品牌转变。引导企业增强商标品牌意识,发挥企业品牌建设的主体作用。加强对中小企业自主商标、战略性新兴产业商标品牌的培育,推动中华老字号改革创新发展。加强产业集群和区域品牌建设,加强对集体商标和证明商标的管理与保护,运用农产品商标和地理标志推进精准扶贫,开展全国知名品牌创建示范区建设工作,提升区域品牌价值。完善商标服务体系,推进商标注册便利化改革,委托地方受理商标注册申请,优化商标注册流程,完善审查机制,推进商标注册全程电子化。提升商标品牌服务能力,培育一批具有较强影响力的专业服务机构,加强人才培养,建立完善商标品牌评价体系,开展商标品牌评价。加强商标品牌推广和标准制定,鼓励开展国际交流合作,加强自主商标品牌海外保护,提升国际竞争力。
强化商标知识产权等保护。加大对商标、地理标志、知名商品特有名称等保护力度,打击侵犯知识产权和企业合法权益的行为,切实保护商标专用权,加强品牌商誉保护。加强互联网、电子商务、大数据等领域知识产权保护与云服务规则研究,完善相关法律法规。强化商标信用监管,将故意侵犯商标权、假冒商标、违法商标代理行为等纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统,加大失信惩戒力度。加强商标代理市场秩序整治,促进商标代理行业自律。
三、营造安全放心的市场消费环境
顺应百姓消费水平提升、消费结构升级趋势,建立从生产、流通到消费全过程的商品质量监管机制,强化消费者权益保护,为百姓营造安全放心的消费环境,提振百姓消费信心。发挥消费的引领作用,通过扩大新消费,带动新投资,培育新产业,形成新动能,促进经济发展良性循环。
(一)加强日常消费领域市场监管。
适应百姓消费品质提升的迫切要求,加强质量标准和品牌的引导和约束功能,提高产品和服务质量,缩小国内标准和国际先进标准的差距,提高重点领域主要消费品国际标准一致性程度,逐步实现出口产品与国内销售产品同标准、同质量。
加强食品药品质量安全监管。健全统一权威的食品药品安全监管体系,落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,实施好国家食品药品安全相关规划。健全食品药品安全领域消费维权机制,加强消费维权制度建设,简化消费争议处理程序,推动完善食品药品消费公益诉讼机制,充分发挥消费者组织作用,提高百姓食品药品消费维权效率。
加强日用消费品监管。强化服装、日用百货、家用电器、建材等质量监管,查处经销无商品名称、无厂名、无厂址等“三无”产品和以假充真、以次充好等损害消费者权益行为。规范家用电器、汽车销售及售后服务市场,明确电动车、老年代步车等交通工具的管理理念和监管规则,完善服务标准,清理整顿虚假售后服务网点。加强对名牌服装、手表、洁具、箱包等品牌商品的监管,规范跨境电子商务经营行为。
加强日常服务消费维权。对百姓住房等大宗消费,要结合去库存,促进房地产市场健康发展,规范购房市场和住房租赁及二手房市场,规范中介服务,加强家装建材质量监管,打击虚假信息、价格欺诈和不公平合同格式条款,保障业主权利,保护购房者和承租者的权益。加强供水、供电、供气、供暖、广播电视、通信、交通运输、银行业、医疗等公用事业领域消费监管,提高服务质量,维护消费者权益。
(二)加强新消费领域市场监管。
把握百姓消费升级的发展趋势,针对新的消费领域、新的消费模式和新的消费热点,着眼关键环节和风险点,创新监管思维和监管方式,加强市场监管的前瞻性,消除消费隐患,促进新消费市场健康发展。
加强新消费领域维权。规范电商、微商等新消费领域,强化电商平台、社交平台、搜索引擎等法律责任,打击利用互联网制假售假、虚假宣传等侵害消费者权益的行为,净化网络商品市场,落实网络、电视、电话、邮购等方式销售商品的七日无理由退货制度。强化电信运营商、虚拟运营商的法律责任与社会责任,严惩不良企业利用频道、号码资源进行欺诈的行为。加强对消费者个人信息的保护,加大对违法出售、提供、获取消费者个人信息的处罚力度。
加强新消费领域监管。创新对网约车、房屋分享等新业态的监管,完善服务标准和规范,建立鼓励发展和有效规范相结合的监管机制。加强对平衡车、小型无人机等智能休闲产品的引导和规范,督促生产企业完善质量安全标准,取缔无技术资质、无规范标准的生产经营行为,防范安全风险。加强对旅游、文化、教育、快递、健身等新兴服务消费的监管,完善服务质量标准,强化服务品质保障,做好服务价格监管。加强对预付卡消费的规范,强化对预付卡企业资金管理、备案机制、退费解约等关键环节的监督检查,保障消费安全。
(三)加强重点人群消费维权。
维护老年人消费权益。丰富老年人消费需求,加大对老年保健食品、健康用品、休闲旅游等领域虚假宣传、消费欺诈的整治力度,清除消费陷阱。提高老年用品设计、制造标准,确保老年用品的安全性、便捷性和适用性。规范基本生活照料、康复护理、精神慰藉、文化服务等养老服务设施,提高服务质量,满足日益增长的养老服务需求。
维护未成年人消费权益。加强对婴幼儿用品的监管,提高产品质量安全标准,加大对婴幼儿奶粉、食品、服装、玩具等的抽查检验力度,严厉打击制售假冒伪劣商品,确保婴幼儿消费安全。加强学校体育设施器材、文化用品的质量安全监管,为未成年人健康成长提供保障。加强对康复治疗、特殊教育市场监管,严格经营资质和服务标准,严厉查处无照无证经营、超范围经营等不法行为。
(四)加强农村市场监管。
按照全面建成小康社会的目标要求,坚持普惠性、均等化发展方向,把加强农村、农民的消费维权作为重要任务,提高城乡消费维权的均等化水平。
加强农村消费市场监管。开展农村日常消费品质量安全检查,防止把农村作为假冒伪劣商品的倾销地。围绕重要节庆时点和春耕、夏种等重要时段,突出城乡结合部、偏远乡镇等重点区域,对农副产品市场、农业生产资料市场等商品交易市场开展综合治理,推动诚信示范市场建设,维护农村市场秩序。以日常大宗生活消费品为重点,针对假冒伪劣和侵权易发多发的商品,从生产源头、流通渠道和消费终端进行全方位整治。结合农村电商发展,在消费网点设立消费投诉点,方便农民就近投诉维权。
保障农业生产安全。围绕重点品种和相应农时,以“打假、护农、增收”为目标,加强对农机、农药、肥料、农膜、种子、兽药、饲料等涉农商品质量监管,开展农资产品抽检,严厉打击假劣农资坑农害农行为,切实保护农民权益。深入开展“合同帮农”、“红盾护农”等专项执法,指导农资经营者完善进货查验、票据管理等制度,推动农资商品质量可追溯,建立维护农村市场秩序的长效机制。
(五)健全消费维权机制。
针对百姓维权难、维权成本高,企业侵权成本低、赔付难等突出问题,完善消费维权机制,强化企业主体责任,加大企业违法侵权成本,提高百姓维权效率。
完善消费投诉举报平台。按照便利消费者投诉的要求,建立全国统一的消费者投诉举报互联网平台,优化提升食品药品、质量安全、价格投诉等重点领域消费投诉举报平台功能,建立消费投诉、消费维权公开公示制度。推进“12315”进商场、进超市、进市场、进企业、进景区工作向基层和新领域延伸,建立覆盖城乡的基层消费投诉举报网络。推进“12315”与相关行业、系统消费者申诉平台的衔接与联动。加强消费者权益保护指挥调度系统建设,强化统筹协调、考核督办、提示警示和应急指挥。
健全消费争议处理机制。探索建立消费纠纷多元化解机制,简化消费争议处理程序,提高消费者维权效率。鼓励经营者建立小额消费争议快速和解机制,督促指导经营者主动与消费者协商和解。鼓励社会力量建立消费仲裁机构,完善消费仲裁程序。鼓励小额消费纠纷案件通过小额诉讼程序一审终审,快速处理小额消费纠纷。推动完善消费公益诉讼机制,维护消费群体的合法权益。推动人民调解、行政调解与司法调解有机衔接,完善诉讼、仲裁与调解对接机制。完善消费领域惩罚性赔偿制度,大幅度提高消费者权益损害赔偿力度,强化以消费者为核心的社会监督机制,使消费者成为消费秩序的有力监督者和维护者。
加强消费维权制度建设。完善消费者权益保护法相关配套法规规章,推动调整现行法律法规中不利于消费者权益保护的规定,充分发挥消费者权益保护工作部际联席会议制度的作用。推动在全国范围内开展放心消费创建活动,提高消费环境安全度、经营者诚信度和消费者满意度。鼓励行业组织开展诚信自律等行业信用建设,完善银行、证券、保险及其他金融或金融相关行业,以及电信、快递、教育等领域消费者权益保护制度,建立跨行业、跨领域的消费争议处理和监管执法合作机制。加强国际和地区间消费者权益保护交流与合作,加快建立跨境消费者权益保护机制。
强化生产经营者主体责任。建立“谁生产谁负责、谁销售谁负责”的责任制,明确消费维权的责任链条,提高企业违法成本。健全消费品生产、运输、销售、消费全链条可追溯体系,实现产品可追溯、责任可追查。严格落实企业“三包”制度和缺陷产品召回制度,完善产品质量担保责任,对问题产品采取修理、更换、退货、损害赔偿等措施。严格规范生产经营者价格行为,落实明码标价和收费公示制度。建立产品质量和服务保证金制度,全面推行消费争议先行赔付。完善汽车、家电等耐用消费品举证责任倒置制度。在产品“三包”、重点消费品等领域实施产品质量安全责任保险制度,加强第三方专业监管和服务。
发挥消费者组织的作用。充分发挥消费者协会等组织在维护消费者权益方面的作用。推动扩大公益诉讼的主体范围,增加诉讼类型,针对垄断行业、公用事业、新兴领域以及涉及百姓消费利益的重大事件,加大公益诉讼力度。开展比较试验和体验式调查等消费引导,及时公布权威性调查报告,提高消费者自我保护能力。积极参与有关消费者权益的立法立标工作,反映消费者意见。加强基层消协组织建设,强化消协履职保障。发挥消费者协会专家委员会、消费者协会律师团和消费维权志愿者的作用,为消费者提供专业化消费咨询服务,加大法律援助力度,维护弱势群体利益。加强消费教育引导,提供消费指南,开展风险警示,引导科学理性消费。

第四章 健全市场监管体制机制

要与时俱进、开拓创新,不断完善市场监管体制机制,创新市场监管方式方法,适应市场经济发展变化趋势,提高市场监管的科学性和有效性。
一、强化竞争政策实施
竞争政策是推动市场经济繁荣发展的重要政策体系,具有规范市场秩序、维护公平竞争、鼓励市场创新、推动体制改革、提升市场效率和社会效益的重要作用。
(一)强化竞争政策基础性地位。
要以完善社会主义市场经济体制为目标,强化竞争政策在国家政策体系中的基础性地位,健全竞争政策体系,完善竞争法律制度,明确竞争优先目标,建立政策协调机制,倡导竞争文化,推动竞争政策有效实施。发挥国务院反垄断委员会在研究拟订有关竞争政策、评估市场竞争状况、制定反垄断指南、协调反垄断行政执法等方面的职责。
发挥竞争政策的基础性作用,把竞争政策贯穿到经济发展的全过程,推动我国经济转型和体制完善。把竞争政策作为制定经济政策的重要基础,以国家中长期战略规划为导向,充分尊重市场,充分发挥市场的力量,实行竞争中立制度,避免对市场机制的扭曲,影响资源优化配置。把竞争政策作为制定改革政策的重要导向,按照全面市场化改革方向,准确把握改革方向和改革举措,推进垄断行业改革,破除传统体制、传统管理模式的束缚,避免压抑市场创新、抑制发展活力。把竞争政策作为完善法律法规的重要指引,按照全面依法治国的要求,不断完善竞争法律制度,为市场经济高效运行提供法律保障,打破固有利益格局,避免部门分割和地方保护法制化。把竞争政策作为社会文化的重要倡导,形成与社会主义市场经济发展相适应的竞争文化,改革传统计划经济思维和惯性,规范和约束政府行为,推进创业创新、诚信守法、公平竞争。
(二)完善公平竞争审查制度。
把规范和约束政府行为作为实施竞争政策的重要任务。实施并完善公平竞争审查制度,研究制定公平竞争审查实施细则,指导政策制定机关开展公平竞争审查和相关政策措施清理工作,保障公平竞争审查制度有序实施。推动产业政策从选择性向功能性转型,建立产业政策与竞争政策的协调机制。开展公平竞争审查制度效应分析,对政策制定机关开展的公平竞争审查成效进行跟踪评估,及时总结经验并发现问题,推动制度不断完善。在条件成熟时适时组织开展第三方评估,提高公平竞争审查的公正性、科学性和规范性。与公平竞争审查制度的事前审查相呼应,建立公平竞争后评估制度,对已经出台的政策措施进行公平竞争评估,对不合理的政策安排进行相应调整完善。
(三)积极倡导竞争文化。
倡导竞争文化,形成推动竞争政策实施的良好氛围。在各级政府部门全面普及竞争政策理论,以更好地推动市场经济建设,消除不公平竞争对经济发展的危害。加大竞争政策宣传力度,使各类企业更好地了解市场竞争规则,积极主动面向市场,改变依赖政府优惠政策支持的倾向,使企业成为真正的市场主体,强化经济发展的微观基础。发挥新闻媒体特别是网络新媒体的作用,采取多种形式宣传普及竞争政策的目标任务和政策工具,加强竞争执法案例的分析解读,推动竞争政策的有效实施。
二、健全企业信用监管机制
健全企业信用监管机制,强化企业责任意识,增强企业自我约束机制,让信用创造财富,用信用积累财富,发挥信用在经济运行中的基础性作用,促进社会信用体系建设。
(一)完善企业信息公示制度。
完善企业信息公示制度,提高企业信息透明度,增强企业之间的交易安全,降低市场交易风险,提高经济运行效率。适时修改完善《企业信息公示暂行条例》,明确企业信息公示的责任和义务,提高企业年报的公示率和年报信息的准确性。指导市场主体及时公示即时信息,强化对与市场监管有关的出资、行政许可和受到行政处罚等信息的公示。政府部门要提高市场监管行政执法的公开性和透明度,及时公示对企业的行政处罚信息。支持利用新媒体等多渠道公示市场主体信用信息,为社会公众查询信息提供便捷高效的服务。
(二)强化企业信息归集机制。
企业信息归集是实现企业信用监管、协同监管、联合惩戒和社会共治的基础。加强信息整合,建立涉企信用信息归集机制,整合各部门涉企信息资源,解决企业信息碎片化、分散化、区域化的问题。建立企业财务会计报表单一来源制度。依托国家企业信用信息公示系统,将企业基础信息和政府部门在履职过程中形成的行政许可、行政处罚及其他监管信息,全部归集到企业名下,形成企业的全景多维画像。建立跨部门信息交换机制,依托全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统,推动政府及相关部门及时、有效地交换共享信息,打破信息“孤岛”。健全信息归集机制,完善企业信息归集办法,定期公布涉企信息归集资源目录,制定信息归集标准规范,提升信息归集的统一调度处理能力和互联互通的协同能力。
(三)健全信用约束和失信联合惩戒机制。
发挥企业信用监管的作用,推动企业诚信经营。建立市场主体准入前信用承诺制度,将信用承诺纳入市场主体信用记录。完善经营异常名录、严重违法失信企业名单制度,在各地区、各部门“黑名单”管理基础上,形成统一的“黑名单”管理规范。完善法定代表人、相关负责人及高级管理人员任职限制制度,将信用信息作为惩戒失信市场主体的重要依据。实行跨部门信用联合惩戒,加大对失信企业惩治力度,对具有不良信用记录的失信市场主体,在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产许可、从业任职资格、资质审核等方面,依法予以限制或禁止。实行企业信用风险分类管理,依据企业信用记录,发布企业风险提示,加强分类监管和风险预防。建立企业信用修复机制,鼓励企业重塑信用。
(四)全面推行“双随机、一公开”监管。
推进监管方式改革,提高政府部门对企业监管的规范性、公正性和透明度。改革传统的巡查监管方式,建立健全“双随机、一公开”监管机制,全面推行“双随机、一公开”跨部门联合检查和监管全覆盖。在一些综合执法领域,要建立部门协同、联合监管的工作机制,加强对基层工作的统筹指导,提高执法效能。鼓励地方把“双随机、一公开”扩展到相关政府部门、扩展到对市场主体的各项检查事项上,建立政府部门的“随机联查”制度,发挥跨部门联合惩戒的作用,切实减轻分散检查对企业造成的负担。
三、加强大数据监管
以市场监管信息化推动市场监管现代化,充分运用大数据等新一代信息技术,增强大数据运用能力,实现“互联网+”背景下的监管创新,降低监管成本,提高监管效率,增强市场监管的智慧化、精准化水平。
(一)加强大数据广泛应用。
加强大数据综合分析,整合工商登记、质量安全监管、食品安全、竞争执法、消费维权、企业公示和涉企信息等数据资源,研究构建大数据监管模型,加强对市场环境的监测分析、预测预警,提高市场监管的针对性、科学性和时效性。加强对市场主体经营行为和运行规律的分析,对高风险领域建立市场风险监测预警机制,防范行业性、系统性、区域性风险。在工商登记、质量安全监管、竞争执法、消费维权等领域率先开展大数据示范应用,建设市场监管大数据实验室,推进统一的市场监管综合执法平台建设。加强市场监管数据与宏观经济数据的关联应用,定期形成市场环境形势分析报告,为宏观决策提供依据。运用大数据资源科学研究制定市场监管政策和制度,对监管对象、市场和社会反应进行预测,并就可能出现的风险提出预案。加强对市场监管政策和制度实施效果的跟踪监测,定期评估并根据需要及时调整。
(二)加强大数据基础设施建设。
适应大数据监管趋势要求,推动“互联网+监管”信息化建设,提高政府信用监管的信息化水平。加强国家企业信用信息公示系统建设,按照“全国一体、纵向贯通、横向互联、资源共享、规范统一”的要求,强化顶层设计,结合地方实际,建立完善企业信用信息汇集、共享和利用的国家级一体化信息平台。加强大数据资源体系建设,加快建设国家法人单位基础信息库、全国动物疫病监测和疫情系统,完善市场监管平台建设。依托全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统,健全部门信息共享交换机制,进一步加强“信用中国”网站建设。建立大数据标准体系,研究制定有关大数据的基础标准、技术标准、应用标准和管理标准等。加快建立政府信息采集、存储、公开、共享、使用、质量保障和安全管理的技术标准。引导建立企业间信息共享交换的标准规范。建立健全信息安全保障体系,切实保护国家信息安全以及公民、法人和其他组织信息安全。
(三)发展大数据信用服务市场。
积极稳妥推动市场监管数据向社会开放,明确政府统筹利用市场主体大数据的权限及范围,构建政府和社会互动的信息应用机制。加强与企业、社会机构合作,通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式,依托专业企业开展市场监管大数据应用,降低市场监管成本。发展各类信用服务机构,鼓励征信机构、消费者协会、互联网企业、行业组织等社会力量依法采集企业信用信息,建立覆盖各领域、各环节的市场主体信用记录,提供更多的信用产品和服务,扩大信用报告在市场监管和公共服务领域中的应用。加强信用服务市场监管,提高信用服务行业的市场公信力和社会影响力,打击虚假评价信息,培育有公信力、有国际影响力的信用服务机构。通过政府信息公开和数据开放、社会信息资源开放共享,提高市场主体生产经营活动的透明度,为新闻媒体、行业组织、利益相关主体和消费者共同参与对市场主体的监督创造条件。
四、完善市场监管体制
按照加强和改善市场监管的要求,进一步理顺市场监管体制,完善监管机制,优化执法资源,统一执法规则,建立协调配合、运转高效的市场监管体制机制,形成大市场、大监管、大服务的新格局。
(一)推进综合执法。
综合执法改革是市场监管改革的重要方向和重点任务,必须科学谋划、统筹推进。研究制定深化地方市场监管领域综合执法改革的政策思路,指导各地规范有序开展综合执法改革,大力推动市场综合监管。大力推进市、县综合行政执法,在总结县级层面经验做法基础上,积极推进地市层面综合执法,尽快完成市、县市场监管综合执法改革。按照市场统一性和执法统一性的要求,从完善政府管理架构、强化治理能力出发,加强市场监管体制改革的顶层设计,明确全国市场监管体制改革的方向。合理确定综合执法范围,探索有效的改革模式,统一执法资格和执法标准,提高综合执法效能。“十三五”期间,形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。
(二)强化部门联动。
依法充分发挥综合监管和行业监管作用,建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制,形成优势互补、分工协作、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局。按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,健全行业监管机构和队伍,充分发挥行业监管部门的作用,履行专业监管职责,进一步规范行业领域市场秩序。综合监管部门要强化市场秩序、市场环境的综合监管,维护全国统一大市场,维护公平竞争的市场机制,维护广大消费者合法权益,推动市场经济繁荣发展。建立健全行业监管部门和综合监管部门的协调配合机制,行业监管部门没有专门执法力量或执法力量不足的,应充分发挥综合监管部门市场监管骨干作用,推动跨行业、跨区域执法协作,形成促进行业发展和统一市场协同发展的格局。完善不同层级部门之间执法联动机制,科学划分不同层级的执法权限,增强纵向联动执法合力。
(三)加强基层建设。
按照市场监管执法重心下移的要求,推动人财物等资源向基层倾斜,加强基层执法能力建设。充实执法力量,加强业务培训,优化基层干部年龄结构和知识结构,建设高素质、专业化的执法队伍。推行行政执法类、专业技术类公务员分类改革,完善市场监管人员激励机制。研究制定基层执法装备配备标准,合理保障基层装备投入,配备执法记录仪、检验检测设备等先进设备,提高现代科技手段在执法办案中的应用水平。应结合实际需要和财力可能,统筹安排基层执法能力建设经费,并通过优化支出结构、提高资金使用效益予以合理保障。
(四)推动社会共治。
顺应现代治理趋势,努力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管”的社会共治新机制。强化生产经营者的主体责任,企业要履行好质量管理、营销宣传、售后服务、安全生产等方面的义务,引导企业成为行业秩序、市场环境的监督者和维护者,培育有社会责任的市场主体。引导非公经济组织加强党建、团建工作,自觉依法依规经营。结合行业组织改革,加强行业组织行业自治功能,鼓励参与制定行业标准和行业自律规范,建立行业诚信体系,充分发挥服务企业发展、规范行业主体行为、维护行业秩序的重要作用。充分利用认证认可检验检测等第三方技术手段,为市场监管执法提供技术支撑。积极推动社会共治立法,明晰社会共治主体的权利和义务,加强社会公众、中介机构、新闻媒体等对市场秩序的监督,发挥消费者对生产经营活动的直接监督作用,健全激励和保护消费者制度,构筑全方位市场监管新格局。
五、推动市场监管法治建设
适应市场监管工作新需要,加强市场监管法治建设,完善法律法规体系,推进依法行政,强化执法能力保障,确保市场监管有法可依、执法必严、清正廉洁、公正为民。
(一)完善法律法规。
根据市场监管实际需要和行政审批制度改革情况,加快市场监管法律法规体系建设,完善商事法律制度。完善市场监管重点领域立法,研究推动市场竞争、产品质量、外国投资、电子商务等领域的立法。夯实商事制度改革法治基础,适时推动反不正当竞争法、标准化法、无证无照经营查处办法等法律、行政法规的制修订工作,加强相关配套规章的制定、修改和废止工作。
(二)规范执法行为。
坚持法定职责必须为,严格依法履行职责。市场监管部门依照法定权限和程序行使权力、履行职责。建立科学监管的规则和方法,优化细化执法工作流程,解决不执法、乱执法、执法扰民等问题。完善行政执法程序和制度,全面落实行政执法责任制。建立行政执法自由裁量基准制度,严格限定和合理规范自由裁量权的行使。健全行政执法调查取证、告知、罚没收入管理等制度。严格执行重大行政执法决定法制审核制度,完善规范性文件制定程序,落实合法性审查制度。建立健全法律顾问制度。按照“谁执法谁普法”的普法要求,建立常态化的普法教育机制,开展法治宣传教育,营造良好的法治环境。
(三)强化执法监督。
推行地方各级市场监管部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。实行行政执法公示制度,公示行政审批事项目录,公开审批依据、程序、申报条件,公开监测、抽查和监管执法的依据、内容和结果。强化执法考核和行政问责,综合运用监察、审计、行政复议等方式,加强对行政机关不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为的监督。完善内部层级监督和专门监督,建立常态化监督制度,加强行政执法事中事后监督。开展法治建设评价工作,改进上级市场监管机关对下级机关的监督。
(四)加强行政执法与刑事司法衔接。
完善案件移送标准和程序,严格执行执法协作相关规定,解决有案不移、有案难移问题。建立和加强市场监管部门、公安机关、检察机关间案情通报机制。市场监管部门发现违法行为涉嫌犯罪的,要及时依法移送公安机关并抄送同级检察机关,严禁以罚代刑、罚过放行。推进市场监管行政执法与刑事司法信息共享系统建设,实现违法犯罪案件信息互联互通。

第五章 规划组织实施

落实本规划提出的目标任务,要履行好各部门、地方各级政府的职责,充分激发各类市场主体、广大消费者、行业组织和社会媒体的积极性,形成市场监管合力。
一、加强组织协调
各部门、各地方要转变观念、提高认识,把加强和改善市场监管作为推动改革、促进发展的一项重大任务,切实抓实抓好。建立市场监管部际联席会议制度,加强组织领导,密切协调配合,健全工作机制,强化部门协同和上下联动,统筹推进规划明确的重要任务和改革部署,全面实现规划目标。加强国际交流,强化国际人才培养,积极参与国际规则制定。组织开展规划的宣传和解读工作,为规划实施营造良好的舆论氛围。
二、明确责任分工
各部门、各地方要积极探索、大胆创新、勇于改革,运用创新性思维、改革性举措,创造性地落实好规划任务。各部门要强化责任意识,树立大局观念,按照职责分工,各司其职,密切配合,把规划提出的目标任务纳入年度工作部署,明确时间表、路线图,扎实推进规划的实施。地方各级政府要切实转变观念,把加强市场监管作为改善地方经济发展环境、推动地方经济繁荣发展的重要保障,把规划目标任务纳入政府工作部署予以落实。相关社会组织和行业协会要按照规划要求,积极参与,主动作为,发挥作用。要发挥市场监管专家委员会以及有关专家学者的作用,加强竞争政策智库建设,针对规划中的重点难点问题,加强理论研究和对策研究,促进重大决策的科学化和民主化。
三、强化督查考核
建立规划实施跟踪评估和绩效考核机制,推动规划有效落实。加强对规划实施情况的动态监测与总结,每年向国务院报送规划实施情况报告,总结规划实施进展,提出推进规划实施建议。各部门和各地方相应做好本领域、本地方的规划落实情况报告。在规划实施中期组织开展评估工作,并将评估结果纳入政府综合评价和绩效考核范畴,建立规划实施长效机制。

State Council Opinions on Promoting the Sustainable and Healthy Development of Investments in Innovation

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

创业投资是实现技术、资本、人才、管理等创新要素与创业企业有效结合的投融资方式,是推动大众创业、万众创新的重要资本力量,是促进科技创新成果转化的助推器,是落实新发展理念、实施创新驱动发展战略、推进供给侧结构性改革、培育发展新动能和稳增长、扩就业的重要举措。近年来,我国创业投资快速发展,不仅拓宽了创业企业投融资渠道、促进了经济结构调整和产业转型升级,增强了经济发展新动能,也提高了直接融资比重、拉动了民间投资服务实体经济,激发了创业创新、促进了就业增长。但同时也面临着法律法规和政策环境不完善、监管体制和行业信用体系建设滞后等问题,存在一些投资“泡沫化”现象以及非法集资风险隐患。按照党中央、国务院的决策部署,为进一步促进创业投资持续健康发展,现提出以下意见。

一、总体要求

创业投资是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资,以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后,主要通过股权转让获取资本增值收益的投资方式。天使投资是指除被投资企业职员及其家庭成员和直系亲属以外的个人以其自有资金直接开展的创业投资活动。发展包括天使投资在内的各类创业投资,应坚持以下总体要求:

(一)指导思想。

牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,着力推进供给侧结构性改革,深入实施创新驱动发展战略,大力推进大众创业万众创新,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革,不断完善体制机制,健全政策措施,加强统筹协调和事中事后监管,构建促进创业投资发展的制度环境、市场环境和生态环境,加快形成有利于创业投资发展的良好氛围和“创业、创新+创投”的协同互动发展格局,进一步扩大创业投资规模,促进创业投资做大做强做优,培育一批具有国际影响力和竞争力的中国创业投资品牌,推动我国创业投资行业跻身世界先进行列。

(二)基本原则。

一是坚持服务实体。创业投资是改善投资结构、增加有效投资的重要手段。要进一步深化简政放权、放管结合、优化服务改革,创新监管方式,既要重视发挥大企业的骨干作用,也要通过创业投资激发广大中小企业的创造力和活力。以支持实体经济发展、助力创业企业发展为本,引导创业投资企业和创业投资管理企业秉承价值投资理念,鼓励长期投资和价值投资,防范和化解投资估值“泡沫化”可能引发的市场风险,积极应对新动能成长过程中对传统产业和行业可能造成的冲击,妥善处理好各种矛盾,加大对实体经济支持的力度,增强可持续性,构建“实体创投”投资环境。

二是坚持专业运作。以市场为导向,充分调动民间投资和市场主体的积极性,发挥市场规则作用,激发民间创新模式,防止同质化竞争。鼓励创业投资企业和创业投资管理企业从自身独特优势出发,强化专业化投资理念和投资策略,深化内部体制机制创新,加强对投资项目的投后管理和增值服务,不断提高创业投资行业专业化运作和管理水平,夯实“专业创投”运行基础。

三是坚持信用为本。以诚信为兴业之本、发展之基,加强创业投资行业信用体系建设,建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度,促进创业投资企业和创业投资管理企业诚信守法,忠实履行对投资者的诚信义务,创建“信用创投”发展环境。

四是坚持社会责任。围绕推进创新型国家建设、支持大众创业万众创新、促进经济结构调整和产业转型升级的使命和社会责任,推动创业投资行业严格按照国家有关法律法规和相关产业政策开展投资运营活动,按照市场化、法治化原则,促进创业投资良性竞争和绿色发展,共同维护良好市场秩序,树立“责任创投”价值理念。

二、培育多元创业投资主体

(三)加快培育形成各具特色、充满活力的创业投资机构体系。鼓励各类机构投资者和个人依法设立公司型、合伙型创业投资企业。鼓励行业骨干企业、创业孵化器、产业(技术)创新中心、创业服务中心、保险资产管理机构等创业创新资源丰富的相关机构参与创业投资。鼓励具有资本实力和管理经验的个人通过依法设立一人公司从事创业投资活动。鼓励和规范发展市场化运作、专业化管理的创业投资母基金。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、商务部、国务院国资委、工商总局、银监会、证监会、保监会按职责分工负责)

(四)积极鼓励包括天使投资人在内的各类个人从事创业投资活动。鼓励成立公益性天使投资人联盟等各类平台组织,培育和壮大天使投资人群体,促进天使投资人与创业企业及创业投资企业的信息交流与合作,营造良好的天使投资氛围,推动天使投资事业发展。规范发展互联网股权融资平台,为各类个人直接投资创业企业提供信息和技术服务。(国家发展改革委、科技部、证监会按职责分工负责)

三、多渠道拓宽创业投资资金来源

(五)大力培育和发展合格投资者。在风险可控、安全流动的前提下,支持中央企业、地方国有企业、保险公司、大学基金等各类机构投资者投资创业投资企业和创业投资母基金。鼓励信托公司遵循价值投资和长期投资理念,充分发挥既能进行创业投资又能发放贷款的优势,积极探索新产品、新模式,为创业企业提供综合化、个性化金融和投融资服务。培育合格个人投资者,支持具有风险识别和风险承受能力的个人参与投资创业投资企业。(国家发展改革委、财政部、国务院国资委、银监会、证监会、保监会按职责分工负责)

(六)建立股权债权等联动机制。按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则,建立创业投资企业与各类金融机构长期性、市场化合作机制,进一步降低商业保险资金进入创业投资领域的门槛,推动发展投贷联动、投保联动、投债联动等新模式,不断加大对创业投资企业的投融资支持。加强“防火墙”相关制度建设,有效防范道德风险。支持银行业金融机构积极稳妥开展并购贷款业务,提高对创业企业兼并重组的金融服务水平。完善银行业金融机构投贷联动机制,稳妥有序推进投贷联动业务试点,推动投贷联动金融服务模式创新。支持创业投资企业及其股东依法依规发行企业债券和其他债务融资工具融资,增强投资能力。(国家发展改革委、科技部、人民银行、银监会、证监会、保监会按职责分工负责)

四、加强政府引导和政策扶持

(七)完善创业投资税收政策。按照税收中性、税收公平原则和税制改革方向与要求,统筹研究鼓励创业投资企业和天使投资人投资种子期、初创期等科技型企业的税收支持政策,进一步完善创业投资企业投资抵扣税收优惠政策,研究开展天使投资人个人所得税政策试点工作。(国家发展改革委、科技部、财政部、商务部、税务总局、证监会按职责分工负责)

(八)建立创业投资与政府项目对接机制。在全面创新改革试验区域、双创示范基地、国家高新区、国家自主创新示范区、产业(技术)创新中心、科技企业孵化器、众创空间等,开放项目(企业)资源,充分利用政府项目资源优势,搭建创业投资与企业信息共享平台,打通创业资本和项目之间的通道,引导创业投资企业投资于国家科技计划(专项、基金等)形成科技成果的转化。挖掘农业领域创业投资潜力,依托农村产业融合发展园区、农业产业化示范基地、农民工返乡创业园等,通过发展第二、三产业,改造提升第一产业。有关方面要配合做好项目对接和服务。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、农业部、商务部按职责分工负责)

(九)研究鼓励长期投资的政策措施。倡导长期投资和价值投资理念,研究对专注于长期投资和价值投资的创业投资企业在企业债券发行、引导基金扶持、政府项目对接、市场化退出等方面给予必要的政策支持。研究建立所投资企业上市解禁期与上市前投资期限长短反向挂钩的制度安排。(国家发展改革委、科技部、财政部、人民银行、证监会按职责分工负责)

(十)发挥政府资金的引导作用。充分发挥政府设立的创业投资引导基金作用,加强规范管理,加大力度培育新的经济增长点,促进就业增长。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金、国家科技成果转化引导基金等已设立基金的作用。对于已设立基金未覆盖且需要政府引导支持的领域,鼓励有条件的地方按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金,发挥财政资金的引导和聚集放大作用,引导民间投资等社会资本投入。进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率,促进政策目标实现,维护出资人权益。鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金,由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利于社会出资等多种方式,进一步发挥政府资金在引导民间投资、扩大直接融资、弥补市场失灵等方面的作用。建立并完善创业投资引导基金中政府出资的绩效评价制度。(国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、财政部按职责分工负责)

五、完善创业投资相关法律法规

(十一)构建符合创业投资行业特点的法制环境。进一步完善促进创业投资发展相关法律法规,研究推动相关立法工作,推动完善公司法和合伙企业法。完善创业投资相关管理制度,推动私募投资基金管理暂行条例尽快出台,对创业投资企业和创业投资管理企业实行差异化监管和行业自律。完善外商投资创业投资企业管理制度。(国家发展改革委、商务部、证监会按职责分工负责)

(十二)落实和完善国有创业投资管理制度。鼓励国有企业集众智,开拓广阔市场空间,增强国有企业竞争力。支持有需求、有条件的国有企业依法依规、按照市场化方式设立或参股创业投资企业和创业投资母基金。强化国有创业投资企业对种子期、初创期等创业企业的支持,鼓励国有创业投资企业追求长期投资收益。健全符合创业投资行业特点和发展规律的国有创业投资管理体制,完善国有创业投资企业的监督考核、激励约束机制和股权转让方式,形成鼓励创业、宽容失败的国有创业投资生态环境。支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有制改革试点,探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投。探索地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业。依法依规豁免国有创业投资企业和国有创业投资引导基金国有股转持义务。(国家发展改革委、财政部、国务院国资委、证监会按职责分工负责)

六、进一步完善创业投资退出机制

(十三)拓宽创业投资市场化退出渠道。充分发挥主板、创业板、全国中小企业股份转让系统以及区域性股权市场功能,畅通创业投资市场化退出渠道。完善全国中小企业股份转让系统交易机制,改善市场流动性。支持机构间私募产品报价与服务系统、证券公司柜台市场开展直接融资业务。鼓励创业投资以并购重组等方式实现市场化退出,规范发展专业化并购基金。(证监会牵头负责)

七、优化创业投资市场环境

(十四)优化监管环境。实施更多的普惠性支持政策措施,营造公平竞争的发展环境,深化简政放权、放管结合、优化服务改革,搞好服务,激发活力。坚持适度监管、差异监管和统一功能监管,创新监管方式,有效防范系统性区域性风险。对创业投资企业在行业管理、备案登记等方面采取与其他私募基金区别对待的差异化监管政策,建立适应创业投资行业特点的宽市场准入、重事中事后监管的适度而有效的监管体制。加强信息披露和风险揭示,引导创业投资企业建立以实体投资、价值投资和长期投资为导向的合理的投资估值机制。对不进行实业投资、从事上市公司股票交易、助推投资泡沫及其他扰乱市场秩序的创业投资企业建立清查清退制度。建立行业规范,强化创业投资企业内控机制、合规管理和风险管理机制。加强投资者保护,特别是要进一步完善产权保护制度,依法保护产权和投资者合法经营、合法权益和合法财产。加强投资者教育,相关投资者应为具有风险识别和风险承受能力的合格投资者。建立并完善募集资金的托管制度,规范创业投资企业募集资金行为,打击违法违规募集资金行为。健全对创业投资企业募集资金、投资运作等与保护投资者权益相关的制度规范,加强日常监管。(国家发展改革委、科技部、国务院国资委、证监会按职责分工负责)

(十五)优化商事环境。各地区、各部门不得自行出台限制创业投资企业和创业投资管理企业市场准入和发展的有关政策。建立创业投资行业发展备案和监管备案互联互通机制,为创业投资企业备案提供便利,放宽创业投资企业的市场准入。持续深化商事制度改革,提高工商登记注册便利化水平。促进创业投资行业加强品牌建设。(国家发展改革委、工商总局、证监会会同各有关部门按职责分工负责)

(十六)优化信用环境。有关部门、行业组织和社会征信机构要进一步建立健全创业投资企业、创业投资管理企业及其从业人员信用记录,实现创业投资领域信用记录全覆盖。推动创业投资领域信用信息纳入全国信用信息共享平台,并与企业信用信息公示系统实现互联互通。依法依规在“信用中国”网站和企业信用信息公示系统公示相关信息。加快建立创业投资领域严重失信黑名单制度,鼓励有关社会组织探索建立守信红名单制度,依托全国信用信息共享平台,按照有关法律法规和政策规定实施守信联合激励和失信联合惩戒。建立健全创业投资行业信用服务机制,推广使用信用产品。(国家发展改革委、商务部、人民银行、工商总局、证监会按职责分工负责)

(十七)严格保护知识产权。完善知识产权保护相关法律法规和制度规定,加强对创业创新早期知识产权保护,在市场竞争中培育更多自主品牌,健全知识产权侵权查处机制,依法惩治侵犯知识产权的违法犯罪行为,将企业行政处罚、黑名单等信息纳入全国信用信息共享平台,对严重侵犯知识产权的责任主体实施联合惩戒,并通过“信用中国”网站、企业信用信息公示系统等进行公示,创造鼓励创业投资的良好知识产权保护环境。(国家发展改革委、人民银行、工商总局、知识产权局、证监会等按职责分工负责)

八、推动创业投资行业双向开放

(十八)有序扩大创业投资对外开放。发展创业投资要坚持走开放式发展道路,通过吸引境外投资,引进国际先进经验、技术和管理模式,提升我国创业投资企业的国际竞争力。按照对内外资一视同仁的原则,放宽外商投资准入,简化管理流程,鼓励外资扩大创业投资规模,加大对种子期、初创期创业企业支持力度。鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关的投资贸易活动中使用人民币。允许外资创业投资企业按照实际投资规模将外汇资本金结汇所得的人民币划入被投资企业。(国家发展改革委、商务部、人民银行、国家外汇局按职责分工负责)

(十九)鼓励境内有实力的创业投资企业积极稳妥“走出去”。完善境外投资相关管理制度,引导和鼓励创业投资企业加大对境外及港、澳、台地区高端研发项目的投资,积极分享高端技术成果。(国家发展改革委、商务部、人民银行、国家外汇局按职责分工负责)

九、完善创业投资行业自律和服务体系

(二十)加强行业自律。加快推进依法设立全国性创业投资行业协会,鼓励具备条件的地区成立创业投资协会组织,搭建行业协会交流服务平台。充分发挥行业协会在行业自律管理和政府与市场沟通中的积极作用,加强行业协会在政策对接、会员服务、信息咨询、数据统计、行业发展报告、人才培养、国际交流合作等方面的能力建设,支持行业协会推动创业投资行业信用体系建设和社会责任建设,维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。(国家发展改革委、科技部、民政部、证监会按职责分工负责)

(二十一)健全创业投资服务体系。加强与创业投资相关的会计、征信、信息、托管、法律、咨询、教育培训等各类中介服务体系建设。支持创业投资协会组织通过高等学校、科研院所、群团组织、创业投资企业、创业投资管理企业、天使投资人等多种渠道,以多种方式加强创业投资专业人才培养,加大教育培训力度,吸引更多的优秀人才从事创业投资,提高创业投资的精准度。(国家发展改革委、科技部、证监会按职责分工负责)

十、加强各方统筹协调

(二十二)加强政策顶层设计和统筹协调。国家发展改革委要会同有关部门加强促进创业投资发展的政策协调,建立部门之间、部门与地方之间政策协调联动机制,加强创业投资行业发展政策和监管政策的协同配合,增强政策针对性、连续性、协同性。建立相关政府部门促进创业投资行业发展的信息共享机制。(国家发展改革委、证监会会同有关部门按职责分工负责)

各地区、各部门要把促进创业投资持续健康发展作为深入实施创新驱动发展战略、推动大众创业万众创新、促进经济结构调整和产业转型升级的一项重要举措,按照职责分工抓紧制定相关配套措施,加强沟通协调,形成工作合力,确保各项政策及时落实到位,积极发展新经济、培育新动能、改造提升传统动能,推动中国经济保持中高速增长、迈向中高端水平。

国务院

2016年9月16日

State Council Guiding Opinion on Accelerating the Construction of a Support Platform for Mass Entrepreneurship and Mass Innovation

国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见

国发〔2015〕53号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
当前,全球分享经济快速增长,基于互联网等方式的创业创新蓬勃兴起,众创、众包、众扶、众筹(以下统称四众)等大众创业万众创新支撑平台快速发展,新模式、新业态不断涌现,线上线下加快融合,对生产方式、生活方式、治理方式产生广泛而深刻的影响,动力强劲,潜力巨大。同时,在四众发展过程中也面临行业准入、信用环境、监管机制等方面的问题。为落实党中央、国务院关于大力推进大众创业万众创新和推动实施“互联网+”行动的有关部署,现就加快构建大众创业万众创新支撑平台、推进四众持续健康发展提出以下意见。
一、把握发展机遇,汇聚经济社会发展新动能
四众有效拓展了创业创新与市场资源、社会需求的对接通道,搭建了多方参与的高效协同机制,丰富了创业创新组织形态,优化了劳动、信息、知识、技术、管理、资本等资源的配置方式,为社会大众广泛平等参与创业创新、共同分享改革红利和发展成果提供了更多元的途径和更广阔的空间。
众创,汇众智搞创新,通过创业创新服务平台聚集全社会各类创新资源,大幅降低创业创新成本,使每一个具有科学思维和创新能力的人都可参与创新,形成大众创造、释放众智的新局面。
众包,汇众力增就业,借助互联网等手段,将传统由特定企业和机构完成的任务向自愿参与的所有企业和个人进行分工,最大限度利用大众力量,以更高的效率、更低的成本满足生产及生活服务需求,促进生产方式变革,开拓集智创新、便捷创业、灵活就业的新途径。
众扶,汇众能助创业,通过政府和公益机构支持、企业帮扶援助、个人互助互扶等多种方式,共助小微企业和创业者成长,构建创业创新发展的良好生态。
众筹,汇众资促发展,通过互联网平台向社会募集资金,更灵活高效满足产品开发、企业成长和个人创业的融资需求,有效增加传统金融体系服务小微企业和创业者的新功能,拓展创业创新投融资新渠道。
当前我国正处于发展动力转换的关键时期,加快发展四众具有极为重要的现实意义和战略意义,有利于激发蕴藏在人民群众之中的无穷智慧和创造力,将我国的人力资源优势迅速转化为人力资本优势,促进科技创新,拓展就业空间,汇聚发展新动能;有利于加快网络经济和实体经济融合,充分利用国内国际创新资源,提高生产效率,助推“中国制造2025”,加快转型升级,壮大分享经济,培育新的经济增长点;有利于促进政府加快完善与新经济形态相适应的体制机制,创新管理方式,提升服务能力,释放改革红利;有利于实现机会公平、权利公平、人人参与又人人受益的包容性增长,探索一条中国特色的众人创富、劳动致富之路。
二、创新发展理念,着力打造创业创新新格局
全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,按照党中央、国务院决策部署,加快实施创新驱动发展战略,不断深化改革,顺应“互联网+”时代大融合、大变革趋势,充分发挥我国互联网应用创新的综合优势,充分激发广大人民群众和市场主体的创业创新活力,推动线上与线下相结合、传统与新兴相结合、引导与规范相结合,按照“坚持市场主导、包容创业创新、公平有序发展、优化治理方式、深化开放合作”的基本原则,营造四众发展的良好环境,推动各类要素资源集聚、开放、共享,提高资源配置效率,加快四众广泛应用,在更大范围、更高层次、更深程度上推进大众创业、万众创新,打造新引擎,壮大新经济。
——坚持市场主导。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,强化企业和劳动者的主体地位,尊重市场选择,积极发展有利于提高资源利用效率、激发大众智慧、满足人民群众需求、创造经济增长新动力的新模式、新业态。
——包容创业创新。以更包容的态度、更积极的政策营造四众发展的宽松环境,激发人民群众的创业创新热情,鼓励各类主体充分利用互联网带来的新机遇,积极探索四众的新平台、新形式、新应用,开拓创业创新发展新空间。
——公平有序发展。坚持公平进入、公平竞争、公平监管,破除限制新模式新业态发展的不合理约束和制度瓶颈,营造传统与新兴、线上与线下主体之间公平发展的良好环境,维护各类主体合法权益,引导各方规范有序发展。
——优化治理方式。转变政府职能,进一步简政放权,强化事中事后监管,优化提升公共服务,加强协同,创新手段,发挥四众平台企业内部治理和第三方治理作用,健全政府、行业、企业、社会共同参与的治理机制,推动四众持续健康发展。
——深化开放合作。“引进来”与“走出去”相结合,充分利用四众平台,优化配置国际创新资源,借鉴国际管理经验,积极融入全球创新网络。鼓励采用四众模式搭建对外开放新平台,面向国际市场拓展服务领域,深化创业创新国际合作。
三、全面推进众创,释放创业创新能量
(一)大力发展专业空间众创。鼓励各类科技园、孵化器、创业基地、农民工返乡创业园等加快与互联网融合创新,打造线上线下相结合的大众创业万众创新载体。鼓励各类线上虚拟众创空间发展,为创业创新者提供跨行业、跨学科、跨地域的线上交流和资源链接服务。鼓励创客空间、创业咖啡、创新工场等新型众创空间发展,推动基于“互联网+”的创业创新活动加速发展。
(二)鼓励推进网络平台众创。鼓励大型互联网企业、行业领军企业通过网络平台向各类创业创新主体开放技术、开发、营销、推广等资源,鼓励各类电子商务平台为小微企业和创业者提供支撑,降低创业门槛,加强创业创新资源共享与合作,促进创新成果及时转化,构建开放式创业创新体系。
(三)培育壮大企业内部众创。通过企业内部资源平台化,积极培育内部创客文化,激发员工创造力;鼓励大中型企业通过投资员工创业开拓新的业务领域、开发创新产品,提升市场适应能力和创新能力;鼓励企业建立健全股权激励机制,突破成长中的管理瓶颈,形成持续的创新动力。
四、积极推广众包,激发创业创新活力
(四)广泛应用研发创意众包。鼓励企业与研发机构等通过网络平台将部分设计、研发任务分发和交付,促进成本降低和提质增效,推动产品技术的跨学科融合创新。鼓励企业通过网络社区等形式广泛征集用户创意,促进产品规划与市场需求无缝对接,实现万众创新与企业发展相互促动。鼓励中国服务外包示范城市、技术先进型服务企业和服务外包重点联系企业积极应用众包模式。
(五)大力实施制造运维众包。支持有能力的大中型制造企业通过互联网众包平台聚集跨区域标准化产能,满足大规模标准化产品订单的制造需求。结合深化国有企业改革,鼓励采用众包模式促进生产方式变革。鼓励中小制造企业通过众包模式构筑产品服务运维体系,提升用户体验,降低运维成本。
(六)加快推广知识内容众包。支持百科、视频等开放式平台积极通过众包实现知识内容的创造、更新和汇集,引导有能力、有条件的个人和企业积极参与,形成大众智慧集聚共享新模式。
(七)鼓励发展生活服务众包。推动交通出行、无车承运物流、快件投递、旅游、医疗、教育等领域生活服务众包,利用互联网技术高效对接供需信息,优化传统生活服务行业的组织运营模式。推动整合利用分散闲置社会资源的分享经济新型服务模式,打造人民群众广泛参与、互助互利的服务生态圈。发展以社区生活服务业为核心的电子商务服务平台,拓展服务性网络消费领域。
五、立体实施众扶,集聚创业创新合力
(八)积极推动社会公共众扶。加快公共科技资源和信息资源开放共享,提高各类公益事业机构、创新平台和基地的服务能力,推动高校和科研院所向小微企业和创业者开放科研设施,降低大众创业、万众创新的成本。鼓励行业协会、产业联盟等行业组织和第三方服务机构加强对小微企业和创业者的支持。
(九)鼓励倡导企业分享众扶。鼓励大中型企业通过生产协作、开放平台、共享资源、开放标准等方式,带动上下游小微企业和创业者发展。鼓励有条件的企业依法合规发起或参与设立公益性创业基金,开展创业培训和指导,履行企业社会责任。鼓励技术领先企业向标准化组织、产业联盟等贡献基础性专利或技术资源,推动产业链协同创新。
(十)大力支持公众互助众扶。支持开源社区、开发者社群、资源共享平台、捐赠平台、创业沙龙等各类互助平台发展。鼓励成功企业家以天使投资、慈善、指导帮扶等方式支持创业者创业。鼓励通过网络平台、线下社区、公益组织等途径扶助大众创业就业,促进互助互扶,营造深入人心、氛围浓厚的众扶文化。
六、稳健发展众筹,拓展创业创新融资
(十一)积极开展实物众筹。鼓励消费电子、智能家居、健康设备、特色农产品等创新产品开展实物众筹,支持艺术、出版、影视等创意项目在加强内容管理的同时,依法开展实物众筹。积极发挥实物众筹的资金筹集、创意展示、价值发现、市场接受度检验等功能,帮助将创新创意付诸实践,提供快速、便捷、普惠化服务。
(十二)稳步推进股权众筹。充分发挥股权众筹作为传统股权融资方式有益补充的作用,增强金融服务小微企业和创业创新者的能力。稳步推进股权众筹融资试点,鼓励小微企业和创业者通过股权众筹融资方式募集早期股本。对投资者实行分类管理,切实保护投资者合法权益,防范金融风险。
(十三)规范发展网络借贷。鼓励互联网企业依法合规设立网络借贷平台,为投融资双方提供借贷信息交互、撮合、资信评估等服务。积极运用互联网技术优势构建风险控制体系,缓解信息不对称,防范风险。
七、推进放管结合,营造宽松发展空间
(十四)完善市场准入制度。积极探索交通出行、无车承运物流、快递、金融、医疗、教育等领域的准入制度创新,通过分类管理、试点示范等方式,依法为众包、众筹等新模式新业态的发展营造政策环境。针对众包资产轻、平台化、受众广、跨地域等特点,放宽市场准入条件,降低行业准入门槛。(交通运输部、邮政局、人民银行、证监会、银监会、卫生计生委、教育部等负责)
(十五)建立健全监管制度。适应新业态发展要求,建立健全行业标准规范和规章制度,明确四众平台企业在质量管理、信息内容管理、知识产权、申报纳税、社会保障、网络安全等方面的责任、权利和义务。(质检总局、新闻出版广电总局、知识产权局、税务总局、人力资源社会保障部、网信办、工业和信息化部等负责)因业施策,加快研究制定重点领域促进四众发展的相关意见。(交通运输部、邮政局、人民银行、证监会、银监会、卫生计生委、教育部等负责)
(十六)创新行业监管方式。建立以信用为核心的新型市场监管机制,加强跨部门、跨地区协同监管。建立健全事中事后监管体系,充分发挥全国统一的信用信息共享交换平台、企业信用信息公示系统等的作用,利用大数据、随机抽查、信用评价等手段加强监督检查和对违法违规行为的处置。(发展改革委、工业和信息化部、工商总局、相关行业主管部门负责)
(十七)优化提升公共服务。加快商事制度改革,支持各地结合实际放宽新注册企业场所登记条件限制,推动“一址多照”、集群注册等住所登记改革,为创业创新提供便利的工商登记服务。简化和完善注销流程,开展个体工商户、未开业企业、无债权债务企业简易注销登记试点。推进全程电子化登记和电子营业执照应用,简化行政审批程序,为企业发展提供便利。加强行业监管、企业登记等相关部门与四众平台企业的信息互联共享,推进公共数据资源开放,加快推行电子签名、电子认证,推动电子签名国际互认,为四众发展提供支撑。进一步清理和取消职业资格许可认定,研究建立国家职业资格目录清单管理制度,加强对新设职业资格的管理。(工商总局、发展改革委、科技部、工业和信息化部、人力资源社会保障部、相关行业主管部门负责)
(十八)促进开放合作发展。有序引导外资参与四众发展,培育一批国际化四众平台企业。鼓励四众平台企业利用全球创新资源,面向国际市场拓展服务。加强国际合作,鼓励小微企业和创业者承接国际业务。(商务部、发展改革委牵头负责)
八、完善市场环境,夯实健康发展基础
(十九)加快信用体系建设。引导四众平台企业建立实名认证制度和信用评价机制,健全相关主体信用记录,鼓励发展第三方信用评价服务。建立四众平台企业的信用评价机制,公开评价结果,保障用户的知情权。建立完善信用标准化体系,制定四众发展信用环境相关的关键信用标准,规范信用信息采集、处理、评价、应用、交换、共享和服务。依法合理利用网络交易行为等在互联网上积累的信用数据,对现有征信体系和评测体系进行补充和完善。推进全国统一的信用信息共享交换平台、企业信用信息公示系统等与四众平台企业信用体系互联互通,实现资源共享。(发展改革委、人民银行、工商总局、质检总局牵头负责)
(二十)深化信用信息应用。鼓励发展信用咨询、信用评估、信用担保和信用保险等信用服务业。建立健全守信激励机制和失信联合惩戒机制,加大对守信行为的表彰和宣传力度,在市场监管和公共服务过程中,对诚实守信者实行优先办理、简化程序等“绿色通道”支持激励政策,对违法失信者依法予以限制或禁入。(发展改革委、人民银行牵头负责)
(二十一)完善知识产权环境。加大网络知识产权执法力度,促进在线创意、研发成果申请知识产权保护,研究制定四众领域的知识产权保护政策。运用技术手段加强在线创意、研发成果的知识产权执法,切实维护创业创新者权益。加强知识产权相关法律法规、典型案例的宣传和培训,增强中小微企业知识产权意识和管理能力。(知识产权局牵头负责)
九、强化内部治理,塑造自律发展机制
(二十二)提升平台治理能力。鼓励四众平台企业结合自身商业模式,积极利用信息化手段加强内部制度建设和管理规范,提高风险防控能力、信息内容管理能力和网络安全水平。引导四众平台企业履行管理责任,建立用户权益保障机制。(网信办、工业和信息化部、工商总局等负责)
(二十三)加强行业自律规范。强化行业自律,规范四众从业机构市场行为,保护行业合法权益。推动行业组织制定各类产品和服务标准,促进企业之间的业务交流和信息共享。完善行业纠纷协调和解决机制,鼓励第三方以及用户参与平台治理。构建在线争议解决、现场接待受理、监管部门受理投诉、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。(相关行业主管部门、行政执法部门负责)
(二十四)保障网络信息安全。四众平台企业应当切实提升技术安全水平,及时发现和有效应对各类网络安全事件,确保网络平台安全稳定运行。妥善保管各类用户资料和交易信息,不得买卖、泄露用户信息,保障信息安全。强化守法、诚信、自律意识,营造诚信规范发展的良好氛围。(网信办、工业和信息化部牵头负责)
十、优化政策扶持,构建持续发展环境
(二十五)落实财政支持政策。创新财政科技专项资金支持方式,支持符合条件的企业通过众创、众包等方式开展相关科技活动。充分发挥国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等政策性基金作用,引导社会资源支持四众加快发展。降低对实体营业场所、固定资产投入等硬性指标要求,将对线下实体众创空间的财政扶持政策惠及网络众创空间。加大中小企业专项资金对小微企业创业基地建设的支持力度。大力推进小微企业公共服务平台和创业基地建设,加大政府购买服务力度,为采用四众模式的小微企业免费提供管理指导、技能培训、市场开拓、标准咨询、检验检测认证等服务。(财政部、发展改革委、工业和信息化部、科技部、商务部、质检总局等负责)
(二十六)实行适用税收政策。加快推广使用电子发票,支持四众平台企业和采用众包模式的中小微企业及个体经营者按规定开具电子发票,并允许将电子发票作为报销凭证。对于业务规模较小、处于初创期的从业机构符合现行小微企业税收优惠政策条件的,可按规定享受税收优惠政策。(财政部、税务总局牵头负责)
(二十七)创新金融服务模式。引导天使投资、创业投资基金等支持四众平台企业发展,支持符合条件的企业在创业板、新三板等上市挂牌。鼓励金融机构在风险可控和商业可持续的前提下,基于四众特点开展金融产品和服务创新,积极发展知识产权质押融资。大力发展政府支持的融资担保机构,加强政府引导和银担合作,综合运用资本投入、代偿补偿等方式,加大财政支持力度,引导和促进融资担保机构和银行业金融机构为符合条件的四众平台企业提供快捷、低成本的融资服务。(人民银行、证监会、银监会、保监会、发展改革委、工业和信息化部、财政部、科技部、商务部、人力资源社会保障部、知识产权局、质检总局等负责)
(二十八)深化科技体制改革。全面落实下放科技成果使用、处置和收益权,鼓励科研人员双向流动等改革部署,激励更多科研人员投身创业创新。加大科研基础设施、大型科研仪器向社会开放的力度,为更多小微企业和创业者提供支撑。(科技部牵头负责)
(二十九)繁荣创业创新文化。设立“全国大众创业万众创新活动周”,加强政策宣传,展示创业成果,促进投资对接和互动交流,为创业创新提供展示平台。继续办好中国创新创业大赛、中国农业科技创新创业大赛等赛事活动。引导各类媒体加大对四众的宣传力度,普及四众知识,发掘典型案例,推广成功经验,培育尊重知识、崇尚创造、追求卓越的创新文化。(发展改革委、科技部、工业和信息化部、中央宣传部、中国科协等负责)
(三十)鼓励地方探索先行。充分尊重和发挥基层首创精神,因地制宜,突出特色。支持各地探索适应新模式新业态发展特点的管理模式,及时总结形成可复制、可推广的经验。支持全面创新改革试验区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区、战略性新兴产业集聚区、国家级经济技术开发区、跨境电子商务综合试验区等加大改革力度,强化对创业创新公共服务平台的扶持,充分发挥四众发展的示范带动作用。(发展改革委、科技部、商务部、相关地方省级人民政府等负责)
各地区、各部门应加大对众创、众包、众扶、众筹等创业创新活动的引导和支持力度,加强统筹协调,探索制度创新,完善政府服务,科学组织实施,鼓励先行先试,不断开创大众创业、万众创新的新局面。

国务院
2015年9月23日

(此件公开发布)

State Council Opinion on Implementing the Negative List System for Market Access

国发〔2015〕55号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求和国务院决策部署,现就实行市场准入负面清单制度提出以下意见。
一、重大意义
(一)市场准入负面清单制度的定位。
市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。
(二)实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础。
通过实行市场准入负面清单制度,赋予市场主体更多的主动权,有利于落实市场主体自主权和激发市场活力,有利于形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境,有利于形成统一开放、竞争有序的现代市场体系,将为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。
(三)实行市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。
通过实行市场准入负面清单制度,明确政府发挥作用的职责边界,有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围、创新政府监管方式,促进投资贸易便利化,不断提高行政管理的效率和效能,有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,推进市场监管制度化、规范化、程序化,从根本上促进政府职能转变。
(四)实行市场准入负面清单制度是构建开放型经济新体制的必要措施。
实施市场准入负面清单和外商投资负面清单制度,有利于加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系,有利于营造法治化的营商环境,促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合,不断提升我国国际竞争力,是以开放促改革、建设更高水平市场经济体制的有效途径。
二、总体要求和适用条件
(五)总体要求。
坚持社会主义市场经济改革方向,把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来,把转变政府职能与创新管理方式结合起来,把激发市场活力与加强市场监管统筹起来,放宽和规范市场准入,精简和优化行政审批,强化和创新市场监管,加快构建市场开放公平、规范有序,企业自主决策、平等竞争,政府权责清晰、监管有力的市场准入管理新体制。
各地区各部门要认真落实市场准入负面清单制度。对各类市场主体基于自愿的投资经营行为,凡涉及市场准入的领域和环节,都要建立和实行负面清单制度;条件成熟时,将采取目录式管理的现行市场准入事项统一纳入市场准入负面清单。
(六)类别。
市场准入负面清单包括禁止准入类和限制准入类,适用于各类市场主体基于自愿的初始投资、扩大投资、并购投资等投资经营行为及其他市场进入行为。对禁止准入事项,市场主体不得进入,行政机关不予审批、核准,不得办理有关手续;对限制准入事项,或由市场主体提出申请,行政机关依法依规作出是否予以准入的决定,或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入;对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。
(七)适用条件。
对各类市场主体涉及以下领域的投资经营行为及其他市场进入行为,依照法律、行政法规和国务院决定的有关规定,可以采取禁止进入或限制市场主体资质、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式、空间布局、国土空间开发保护等管理措施:涉及人民生命财产安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、金融安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全和新型领域安全等国家安全的有关行业、领域、业务等;涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益的有关行业、领域、业务等;依法可以设定行政许可且涉及市场主体投资经营行为的有关行业、领域、业务等;法律、行政法规和国务院决定规定的其他情形。
(八)负面清单的主要类型和适用对象。
负面清单主要包括市场准入负面清单和外商投资负面清单。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施,是对各类市场主体市场准入管理的统一要求;外商投资负面清单适用于境外投资者在华投资经营行为,是针对外商投资准入的特别管理措施。制定外商投资负面清单要与投资议题对外谈判统筹考虑,有关工作另行规定。我国签署的双多边协议(协定)另有规定的,按照相关协议(协定)的规定执行。
三、制定、实施和调整程序
(九)制定原则。
法治原则。制定市场准入负面清单要全面落实依法治国的基本方略。法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项,应在科学评估的基础上,依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。涉及全国经济社会发展的重大事项以及专业性较强的事项,要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序。
安全原则。制定和实施市场准入负面清单,必须坚持总体国家安全观,遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。要以保障经济安全为重点,维护国家基本经济制度和社会主义市场经济秩序,健全预防和化解经济安全风险的制度机制,保障关系国民经济命脉的重要行业和关键领域、重点产业、重大基础设施和重大建设项目以及其他重大经济利益安全。
渐进原则。制定和实施市场准入负面清单,要立足国情、循序渐进、整体规划、分步实施,取得可复制、可推广的经验后全面推开。对市场上出现的新技术、新产品、新业态、新商业模式等,要本着鼓励创新、降低创业门槛的原则,加强制度供给,寓监管于服务,不急于纳入市场准入负面清单管理。
必要原则。列入市场准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。不能把法律、行政法规和国务院决定中的禁止类、限制类事项简单纳入市场准入负面清单。不能把现行禁止、限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等简单照搬至市场准入负面清单。不能把非市场准入事项和准入后监管措施,混同于市场准入管理措施。不能把对市场主体普遍采取的注册登记、信息收集、用地审批等措施纳入市场准入负面清单。不能机械套用市场准入负面清单的适用条件,把不适于实行负面清单管理的事项纳入市场准入负面清单。
公开原则。市场准入负面清单的制定和调整要体现公开公平公正的原则,形成稳定、透明、可预期的制度安排,保障公众的知情权和参与权。除依法应当保密的外,制定和调整市场准入负面清单的事项、依据和结果都要向社会公开,方便公众查阅。
(十)制定程序。
市场准入负面清单由国务院统一制定发布;地方政府需进行调整的,由省级人民政府报国务院批准。凡负有市场准入管理职责的部门和单位,都要全面梳理禁止和限制市场主体投资经营的行业、领域、业务等,按照《国民经济行业分类》的统一分类标准(需适用于《国民经济行业分类》多个门类的,以及《国民经济行业分类》未列明的新业态,另作说明),提出本部门、本单位市场准入负面清单草案;发展改革委、商务部牵头汇总、审查形成统一的市场准入负面清单,报国务院批准后实施。
对依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理措施,要进行合法性审查,并按照发挥市场在资源配置中的决定性作用的要求进行合理性、可行性和可控性评估。依据部门规章、规范性文件等设定的市场准入管理措施,确需纳入市场准入负面清单的,应依照法定程序制定或修订法律、行政法规,或依照本意见明确的程序,经认真论证后报国务院决定。
制定市场准入负面清单要充分考虑地区发展的差异性,增强操作性、针对性。允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上,根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生产协作关系、物流营销网络、生态环境影响等因素,提出调整市场准入负面清单的建议,报国务院批准后实施。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目。
制定市场准入负面清单时,有关部门要健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制,充分听取各地区各部门意见,组织专家进行必要性和可行性论证,并向社会公开征求意见。涉及国家安全的,应事先报经中央国家安全委员会审查。
(十一)实施步骤。
按照先行先试、逐步推开的原则,从2015年12月1日至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,积累经验、逐步完善,探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制,从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。发展改革委、商务部牵头提出市场准入负面清单草案和拟开展试点的地区,报经党中央、国务院批准后,组织开展试点工作。试点地区省级人民政府根据市场准入负面清单草案,提出拟试行市场准入负面清单制度的方案,报国务院批准后实施。涉及暂停有关法律、行政法规或其相关条款实施的,按法定程序办理。
试点地区省级人民政府要按照《关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案》(见附件)的要求,加强组织领导和统筹协调,完善流程管理、预警预报、信息反馈、动态绩效考核等工作机制,确保改革取得实质性进展。有关部门要加强与试点地区的工作对接,将优化市场准入管理的改革措施放到试点地区先行先试。发展改革委、商务部等部门要加强指导和督促检查,及时发现、解决改革过程中的各种问题,重大事项及时报告国务院。
(十二)调整程序。
市场准入负面清单制度实施后,要按照简政放权、放管结合、优化服务的原则,根据改革总体进展、经济结构调整、法律法规修订等情况,适时调整市场准入负面清单。经国务院授权,发展改革委、商务部要牵头建立跨部门的议事协调机制,负责市场准入负面清单制度实施的日常工作,并组织开展第三方评估。涉及重大条目调整和增加市场准入管理措施的,报国务院批准。依据法律、行政法规和国务院决定的有关规定调整市场准入管理措施,或涉及技术性、表述性等非实质性内容调整和减少市场准入管理措施的,由相关部门提出调整建议,经议事协调机制审查确定后,报国务院备案。涉及国家安全的,应事先报经中央国家安全委员会审查。
四、确认方式及与现行制度的衔接
(十三)做好市场准入负面清单与行政审批事项清单的衔接。
制定市场准入负面清单要与行政审批事项清单相衔接,行政审批事项清单中对市场主体投资经营的行业、领域、业务等限制性措施,原则上都要纳入市场准入负面清单。对未列入《国务院各部门行政审批事项汇总清单》、已经取消的涉及市场准入的事项,不得纳入市场准入负面清单,其余经审查合格的市场准入负面清单事项,在市场准入负面清单中逐条列出。今后,国务院决定取消、新设或调整行政审批事项的,市场准入负面清单直接与之衔接。
(十四)做好市场准入负面清单与《产业结构调整指导目录》的衔接。
对《产业结构调整指导目录》中的淘汰类项目和限制类新建项目,根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号)关于“对淘汰类项目,禁止投资”、“对属于限制类的新建项目,禁止投资”的要求,在禁止准入类清单中直接引用,不再逐条列出。有关部门要适应产业结构调整和新产品、新技术层出不穷、千变万化的新形势,及时修订《产业结构调整指导目录》。今后,《产业结构调整指导目录》作出修订的,市场准入负面清单直接与之衔接。
(十五)做好市场准入负面清单与《政府核准的投资项目目录》的衔接。
对《政府核准的投资项目目录》明确实行核准制的项目(专门针对外商投资和境外投资的除外,另行规定),在限制准入类清单中直接引用,不再逐条列出。有关部门要按照全面深化改革的总体部署,加快研究制定深化投融资体制改革的决定、政府核准和备案投资项目管理条例,适时调整《政府核准的投资项目目录》。今后,国务院决定修订《政府核准的投资项目目录》的,市场准入负面清单与修订后的《政府核准的投资项目目录》直接衔接。
(十六)做好市场准入负面清单与依据法律、行政法规、国务院决定设定的市场准入管理事项的衔接。
对依据法律、行政法规和国务院决定设定的市场准入管理措施,经审查后分类纳入禁止准入类清单和限制准入类清单。有关部门要根据法律、行政法规制修订和国务院文件清理等情况,及时对市场准入负面清单作出相应调整。其中,法律、行政法规、国务院决定没有明确规定为前置条件的,一律不再作为前置审批;法律、行政法规、国务院决定明确规定为前置条件的,除确有必要保留外,都要通过修改法律、行政法规、国务院决定,不再作为前置审批。
五、保障措施
(十七)建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制。
对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入,政府不再审批。对应该放给企业的权力要松开手、放到位,做到市场准入负面清单以外的事项由市场主体依法自主决定。要坚持放管结合,有关部门要统筹考虑国家安全、生态环境、群众利益、安全生产等方面的因素,完善综合考量指标体系,落实企业首负责任,依法加强监管,建立安全审查监管追责机制,形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。对属于市场准入负面清单的事项,可以区分不同情况探索实行承诺式准入等方式,进一步强化落实告知性备案、准入信息公示等配套措施。承诺式准入,是指各类市场主体承诺履行法定义务、承担社会责任、践行社会诚信并向有关部门提交书面承诺书后,即可准入;告知性备案,是指各类市场主体投资经营行为发生后,即向有关部门履行告知性备案义务;准入信息公示,是指各类市场主体要依法履行《企业信息公示暂行条例》规定的义务。
(十八)完善与市场准入负面清单制度相适应的审批体制。
对限制准入事项,各级政府及其有关部门要根据审批权限,规范审批权责和标准,按照《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》(国发〔2015〕6号)和《国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》(国办发〔2014〕59号)要求,精简前置审批,实现审批流程优化、程序规范、公开透明、权责清晰。其中,涉及国家安全、安全生产等环节的前置性审批,要依法规范和加强。鼓励各地区在省、市、县三级政府推行市场准入事项(限制类)行政审批清单,明确审批事项名称、设定依据、适用范围、实施主体、办理条件、申请材料清单及要求、办理程序及时限等。要加快建立“统一规范、并联运行,信息共享、高效便捷,阳光操作、全程监督”的网上联合审批监管平台,实现所有审批事项“一网告知、一网受理、一网办结、一网监管”。
(十九)建立健全与市场准入负面清单制度相适应的监管机制。
各地区各部门要按照各司其职、依法监管的原则,加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。要按照简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治原则,转变监管理念,创新监管方式,提升监管效能,优化对准入后市场行为的监管,确保市场准入负面清单以外的事项放得开、管得住。有关部门要强化发展战略、发展规划、产业政策和标准规范等的制定、调整和管理,严格依法设定“红线”,加强事中事后监管。鼓励各地区在省、市、县三级政府推行监管清单,明确监管事项、监管依据、监管主体、监管权限、监管内容、监管方法、监管程序和处罚措施,构建法律约束、行政监督、行业规范、公众参与和企业诚信自律有机结合的监管格局。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,建立健全与市场准入负面清单制度相适应的行业自律机制。
(二十)建立健全与市场准入负面清单制度相适应的社会信用体系和激励惩戒机制。
要健全社会信用体系,完善企业信用信息公示系统,将市场主体信用记录纳入“信用中国”网站和全国统一的信用信息共享交换平台,作为各类市场主体从事生产、投资、流通、消费等经济活动的重要依据。推动建立市场主体准入前信用承诺制,要求其向社会作出公开承诺,若违法失信经营将自愿接受惩戒和限制。信用承诺纳入市场主体信用记录。健全守信激励和失信惩戒机制,根据市场主体信用状况实行分类、动态管理,对守信主体予以支持和激励,对失信主体在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制。将严重违反市场竞争原则、扰乱市场经济秩序和侵犯消费者、劳动者、其他经营者合法权益的市场主体列入“黑名单”,对严重违法失信者依法实行市场禁入。
(二十一)建立健全与市场准入负面清单制度相适应的信息公示制度和信息共享制度。
要依托企业信用信息公示系统,完善企业年报及即时信息公示、公示信息抽查、经营异常名录和严重违法企业名单等制度。企业从事生产经营活动过程中形成的信息,以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息,要按照《企业信息公示暂行条例》等有关规定及时公示。对不按时公示或隐瞒情况、弄虚作假的企业采取信用约束措施,在政府采购、工程招投标、国有土地出让等方面依法予以限制或禁入。各地区各部门要按照国家总体要求,推动本行政区域和本领域的信用信息系统建设,并通过全国统一的信用信息共享交换平台实现信息互联共享。
(二十二)完善与市场准入负面清单制度相应的法律法规体系。
实行市场准入负面清单制度,要坚持改“旧法”与立“新法”并重。有关部门要依照法定程序全面清理涉及市场准入、投资经营的法律、法规、规章、规范性文件以及各类行政审批,应当修改、废止的及时加以修改、废止或提出修改、废止的建议。对未纳入市场准入负面清单的事项,要及时废止或修改设定依据。涉及突破现行法律的,由国务院提请全国人大或其常委会修改或者暂停实施相关法律后,再向社会公布;涉及突破现行行政法规的,由国务院修改或者暂停实施相关行政法规后,再向社会公布。同时,要加快与市场准入负面清单制度相适应的相关立法,确保市场准入管理措施职权法定、事中事后监管有法可依。
六、加快相关体制改革和制度建设
(二十三)建立与市场准入负面清单制度相适应的投资体制。
企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。发展改革委要按照国务院要求,改革企业投资项目核准制,适时按程序修订和发布实施《政府核准的投资项目目录》,最大限度地缩小企业投资项目的核准范围,实现项目核准网上并联办理。要加强规划、国土资源、环保、技术、安全监管等部门的联动和监管,通过环境保护、资源节约、技术、安全标准等实行准入控制。外商投资企业投资建设固定资产投资项目,按照国民待遇原则与内资企业适用相同的核准或备案程序。
(二十四)建立与市场准入负面清单制度相适应的商事登记制度。
要深化商事制度改革,加快实施“三证合一”、“一照一码”,推行法人和其他组织统一社会信用代码制度。要精简前置性审批事项,削减资质认定事项,凡是市场主体基于自愿的投资经营行为,只要不属于法律、行政法规和国务院决定禁止和限制的领域,不得限制进入。要清理现有涉及市场准入的管理措施,没有法律、行政法规和国务院决定依据的,一律取消。
(二十五)建立与市场准入负面清单制度相适应的外商投资管理体制。
有关部门要按照准入前国民待遇加负面清单管理模式,抓紧制定外商投资负面清单。按照规范化、便利化的要求,逐步简化外商投资领域的许可手续,探索实行一站式审批,减少许可环节。根据维护国家安全的需要,抓紧完善规范严格的外商投资安全审查制度。外商投资涉及国家安全的,按照国家安全审查制度和有关办法进行安全审查。加强事中事后监管,建立外商投资信息报告制度和外商投资信息公示制度,形成政府部门间信息共享、协同监管,社会公众参与监督的外商投资全程监管体系。
(二十六)营造与市场准入负面清单制度相适应的公平交易平等竞争的市场环境。
有关部门要按要求清理和废除制约市场在资源配置中发挥决定性作用、妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争,防止相关政策妨碍全国统一市场和公平竞争。完善产权界定、运营、保护的一系列体制机制,依法保护物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。坚持权利平等、机会平等、规则平等,废除对非公有制经济各种形式的不合理规定,消除各种隐性壁垒,制定保障各类市场主体依法平等进入自然垄断、特许经营领域的具体办法。
各地区各部门要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识实行市场准入负面清单制度的重要性和紧迫性,做好市场准入负面清单的制定和实施工作,加快推进相关改革和配套制度建设,及时发现并解决苗头性、倾向性、潜在性问题,确保这项改革取得实效。

附件:关于开展市场准入负面清单制度改革试点的工作方案

国务院
2015年10月2日

(此件公开发布)

附件

关于开展市场准入负面清单制度
改革试点的工作方案

第一条 按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”和《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)关于“改革市场准入制度”的要求,国务院决定选择部分地区开展市场准入负面清单制度试点。为正确、有序、协调地推进这项改革,现制定本方案。
第二条 市场准入负面清单制度,是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。
第三条 本方案适用于国务院批准的开展市场准入负面清单制度改革试点的地区。未纳入试点的地区,仍然实行现行管理模式。
第四条 试点应当遵循简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治的原则,处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。制定市场准入负面清单,应当遵循法治、安全、渐进、必要、公开的原则。
试点地区要把制度创新作为核心任务,把形成可复制、可推广的制度性经验作为基本要求。
第五条 试点地区省级人民政府根据发展改革委、商务部牵头汇总、审查形成的市场准入负面清单草案(试行版),提出拟试行市场准入负面清单制度的方案,报国务院批准后实施。
试点地区在探索市场准入负面清单的制定、实施和调整程序的同时,要不断深化相关改革,建立健全与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制、信息公示制度和信息共享制度、投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制,营造公平交易平等竞争的市场环境,对完善与市场准入负面清单制度相应的法律法规体系提出建议。
试点期间,各类市场主体不得投资经营禁止准入类清单所列的行业、领域、业务等;各类市场主体投资经营限制准入类清单所列的行业、领域、业务等,按照法律、行政法规和国务院决定的有关规定,经过审批或其他方式的行政确认后方可进入。负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入,政府不再审批。要坚持放管结合,有关部门要统筹考虑国家安全、生态环境、群众利益、安全生产等方面的因素,完善综合考量指标体系,落实企业首负责任,依法加强监管,建立安全审查监管追责机制,形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。对属于市场准入负面清单的事项,可以区分不同情况探索实行承诺式准入等方式,进一步强化落实告知性备案、准入信息公示等配套措施。
试点期间,试点地区省级人民政府要根据改革进展情况和各类市场主体反映的突出问题,提出调整市场准入负面清单的建议,报国务院批准后实施。
第六条 试点期间,试点地区省级人民政府可以根据实行市场准入负面清单制度的需要,经国务院授权或同意后,暂时调整《产业结构调整指导目录》、《政府核准的投资项目目录》等有关规定。涉及暂停有关法律、行政法规或其相关条款实施的,按法定程序办理。
第七条 试点地区省级人民政府要加强组织领导和统筹安排,建立流程管理、预警预报、信息反馈、动态绩效考核等工作机制,完善配套政策措施,确保改革取得实质性进展。
第八条 发展改革委、商务部牵头负责市场准入负面清单制度改革试点的指导、协调、督促、评估等工作,重大情况和重要问题及时报告国务院。有关部门要加强与试点地区的工作对接,将优化市场准入管理的改革措施放到试点地区先行先试。
第九条 试点地区要及时总结经验,善于发现苗头性、倾向性、潜在性问题,及时纠正偏差、完善政策,扎实推进工作,确保按期完成改革任务。
试点地区省级人民政府应当定期向国务院提交改革试点情况报告。中期评估报告应在改革试点满一年之日起一个月内提交;总结报告应在改革试点期满之日起两个月内提交。
试点期间,发展改革委、商务部要牵头组织开展第三方评估,对改革执行情况、实施效果、取得的经验、存在的问题、影响因素等进行客观调查和综合评价,提出完善和改进的意见。试点地区在中期评估、总结评估时,应当优先采用第三方评估方式。
第十条 本方案由发展改革委、商务部负责解释。
第十一条 本方案自2015年12月1日起施行,有效期至2017年12月31日。

State Council General Office Opinion on Perfecting the System of Collective Forestry Rights

国办发 〔2016〕83号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
集体林是培育森林资源的重要基地,是维护国家生态安全的重要基础。2008年以来,我国集体林权制度改革取得重大成果,集体林业焕发出新的生机,1亿多农户直接受益,实现了“山定权、树定根、人定心”。但是,还存在产权保护不严格、生产经营自主权落实不到位、规模经营支持政策不完善、管理服务体系不健全等问题。为巩固和扩大集体林权制度改革成果,充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用,经国务院同意,现就完善集体林权制度提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,坚持和完善农村基本经营制度,落实集体所有权,稳定农户承包权,放活林地经营权,推进集体林权规范有序流转,促进集体林业适度规模经营,完善扶持政策和社会化服务体系,创新产权模式和国土绿化机制,广泛调动农民和社会力量发展林业,充分发挥集体林生态、经济和社会效益。
(二)基本原则。坚持农村林地集体所有制,巩固集体林地家庭承包基础性地位,加强农民财产权益保护;坚持创新体制机制,拓展和完善林地经营权能,构建现代林业产权制度;坚持生态、经济和社会效益相统一,开发利用集体林业多种功能,实现增绿、增质和增效;坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,充分调动社会资本发展林业的积极性,增强林业发展活力。
(三)总体目标。到2020年,集体林业良性发展机制基本形成,产权保护更加有力,承包权更加稳定,经营权更加灵活,林权流转和抵押贷款制度更加健全,管理服务体系更加完善,实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、国家生态安全得到保障的目标。
二、稳定集体林地承包关系
(四)进一步明晰产权。继续做好集体林地承包确权登记颁证工作。对承包到户的集体林地,要将权属证书发放到户,由农户持有。对采取联户承包的集体林地,要将林权份额量化到户,鼓励建立股份合作经营机制。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的林地,要依法将股权量化到户、股权证发放到户,发展多种形式的股份合作。探索创新自留山经营管理体制机制。对新造林地要依法确权登记颁证。
(五)加强林权权益保护。逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权分置运行机制,不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度,形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。依法保障林权权利人合法权益,任何单位和个人不得禁止或限制林权权利人依法开展经营活动。确因国家公园、自然保护区等生态保护需要的,可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿,着力破解生态保护与林农利益间的矛盾。全面停止天然林商业性采伐后,对集体和个人所有的天然商品林,安排停伐管护补助。在承包期内,农村集体经济组织不得强行收回农业转移人口的承包林地。有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出试点。
(六)加强合同规范化管理。承包和流转集体林地,要签订书面合同,切实保护当事人的合法权益。基层林业主管部门要加强指导,推广使用示范文本,完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任,促进森林资源可持续经营。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途,合理利用和保护林地。
三、放活生产经营自主权
(七)落实分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度,简化区划界定方法和程序,优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制,在不影响整体生态功能、保持公益林相对稳定的前提下,允许对承包到户的公益林进行调整完善。全面推行集体林采伐公示制度,地方政府要及时公示采伐指标分配详细情况。
(八)科学经营公益林。在不影响生态功能的前提下,按照“非木质利用为主,木质利用为辅”的原则,实行公益林分级经营管理,合理界定保护等级,采取相应的保护、利用和管理措施,提高综合利用效益。推动集体公益林资产化经营,探索公益林采取合资、合作等方式流转。
(九)放活商品林经营权。完善森林采伐更新管理制度,进一步改进集体人工用材林管理,赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权,充分调动社会资本投入集体林开发利用。大力推进以择伐、渐伐方式实施森林可持续经营,培育大径级材,提高林地产出率。
(十)优化管理方式。简化林业行政审批环节和手续,明确禁止性和限制性行为,减少政府对集体林微观生产经营行为的管制,充分释放市场活力。林业主管部门要完善全国林地“一张图”管理,将集体林地保护等级落实到山头地块、明确林业生产经营主体,向社会公示并提供查询服务。
四、引导集体林适度规模经营
(十一)积极稳妥流转集体林权。鼓励集体林权有序流转,支持公开市场交易。鼓励和引导农户采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权和林木所有权,发展林业适度规模经营。创新流转和经营方式,引导各类生产经营主体开展联合、合作经营。积极引导工商资本投资林业,依法开发利用林地林木。建立健全对工商资本流转林权的监管制度,对流转条件、用途、经营计划和违规处罚等作出规定,加强事中事后监管,并纳入信用记录。林权流转不能搞强迫命令,不能违背承包农户意愿,不能损害农民权益,不能改变林地性质和用途。
(十二)培育壮大规模经营主体。采取多种方式兴办家庭林场、股份合作林场等,逐步扩大其承担的涉林项目规模。大力发展品牌林业,开展公益宣传活动,引导生产经营主体面向市场加快发展。鼓励地方开展林业规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训行动。
(十三)建立健全多种形式利益联结机制。鼓励工商资本与农户开展股份合作经营,推进农村一二三产业融合发展,带动农户从涉林经营中受益。建立完善龙头企业联林带户机制,为农户提供林地林木代管、统一经营作业、订单林业等专业化服务。引导涉林企业发布服务农户社会责任报告。加大对重点生态功能区的扶持力度,支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等,推动集中连片特困地区精准脱贫。
(十四)推进集体林业多种经营。加快林业结构调整,充分发挥林业多种功能,以生产绿色生态林产品为导向,支持林下经济、特色经济林、木本油料、竹藤花卉等规范化生产基地建设。大力发展新技术新材料、森林生物质能源、森林生物制药、森林新资源开发利用、森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易,促进碳汇进入碳交易市场。
(十五)加大金融支持力度。建立健全林权抵质押贷款制度,鼓励银行业金融机构积极推进林权抵押贷款业务,适度提高林权抵押率,推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制,探索开展林业经营收益权和公益林补偿收益权市场化质押担保贷款。加大开发性、政策性贷款支持力度,完善林业贷款贴息政策。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保,并对出险的抵押林权进行收储。各地可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持开展林权收储工作。完善森林保险制度,建立健全森林保险费率调整机制,进一步完善大灾风险分散机制,扩大森林保险覆盖面,创新差别化的商品林保险产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。林业主管部门要与保险机构协同配合,联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。
五、加强集体林业管理和服务
(十六)提升集体林业管理水平。加强基层林业业务技术人员培训,提升林权管理服务机构能力和服务水平。充分利用现代信息技术手段,建立全国联网、实时共享的集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统,推广林权集成电路卡(IC卡)管理服务模式,方便群众查询使用。依托林权管理服务机构,搭建全国互联互通的林权流转市场监管服务平台,发布林权流转交易信息,提供林权流转交易确认服务,维护流转双方当事人合法权益。
(十七)健全经营纠纷调处机制。县级以上地方人民政府要加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导,制定纠纷调解仲裁人员培训计划,加强法律法规和政策培训。妥善处理各类纠纷,做好重大纠纷案件的应急处理工作,切实维护社会和谐稳定。探索建立纠纷调解激励办法。建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制,将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道,依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。
(十八)完善社会化服务体系。加快基层林业主管部门职能转变,强化公共服务,逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式,支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务。鼓励有条件的地方加大对包括整地造林、抚育等关键环节在内的林业机械购置补贴力度。将林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围。积极发展林业电子商务,健全林产品交易市场服务体系,鼓励引导电商企业与家庭林场、股份合作林场、农民合作社对接,建立特色林产品直采直供机制。实施林业社会化服务支撑工程,支持基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设。
六、加强组织保障
(十九)强化组织领导。国家林业局要加强统筹协调,推动完善集体林权制度的各项政策措施落到实处。各有关部门要按照职责分工,继续完善相关政策,形成支持集体林业发展的合力。各省(区、市)要制定完善集体林权制度的实施方案,将集体林权制度改革成效作为地方各级领导班子及有关领导干部考核内容。加强集体林权管理队伍建设,改善工作条件。按照国家有关规定,对发展集体林业贡献突出的单位和个人予以表彰。
(二十)鼓励积极探索。加强舆论宣传引导,营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。充分利用各种改革试验示范平台,支持在加强林权权益保护、放活商品林经营权、优化林木采伐管理、科学合理利用公益林、完善森林生态效益补偿等方面进行深入探索。建立第三方评估机制,不断总结好经验好做法,及时进行交流和推广。
国务院办公厅
2016年11月16日

State Council General Office Notice Issuing the Implementation Plan on the Permit to Discharge Pollutants

国办发〔2016〕81号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

《控制污染物排放许可制实施方案》已经国务院同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

国务院办公厅
2016年11月10日

(此件公开发布)

控制污染物排放许可制实施方案

控制污染物排放许可制(以下称排污许可制)是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度,环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。近年来,各地积极探索排污许可制,取得初步成效。但总体看,排污许可制定位不明确,企事业单位治污责任不落实,环境保护部门依证监管不到位,使得管理制度效能难以充分发挥。为进一步推动环境治理基础制度改革,改善环境质量,根据《中华人民共和国环境保护法》和《生态文明体制改革总体方案》等,制定本方案。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,认真落实党中央、国务院决策部署,加大生态文明建设和环境保护力度,将排污许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度,作为企业守法、部门执法、社会监督的依据,为提高环境管理效能和改善环境质量奠定坚实基础。

(二)基本原则。

精简高效,衔接顺畅。排污许可制衔接环境影响评价管理制度,融合总量控制制度,为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据,减少重复申报,减轻企事业单位负担,提高管理效能。

公平公正,一企一证。企事业单位持证排污,按照所在地改善环境质量和保障环境安全的要求承担相应的污染治理责任,多排放多担责、少排放可获益。向企事业单位核发排污许可证,作为生产运营期排污行为的唯一行政许可,并明确其排污行为依法应当遵守的环境管理要求和承担的法律责任义务。

权责清晰,强化监管。排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书。企事业单位依法申领排污许可证,按证排污,自证守法。环境保护部门基于企事业单位守法承诺,依法发放排污许可证,依证强化事中事后监管,对违法排污行为实施严厉打击。

公开透明,社会共治。排污许可证申领、核发、监管流程全过程公开,企事业单位污染物排放和环境保护部门监管执法信息及时公开,为推动企业守法、部门联动、社会监督创造条件。

(三)目标任务。到2020年,完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作,全国排污许可证管理信息平台有效运转,各项环境管理制度精简合理、有机衔接,企事业单位环保主体责任得到落实,基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制,对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制,实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。

二、衔接整合相关环境管理制度

(四)建立健全企事业单位污染物排放总量控制制度。改变单纯以行政区域为单元分解污染物排放总量指标的方式和总量减排核算考核办法,通过实施排污许可制,落实企事业单位污染物排放总量控制要求,逐步实现由行政区域污染物排放总量控制向企事业单位污染物排放总量控制转变,控制的范围逐渐统一到固定污染源。环境质量不达标地区,要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施,对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制,推动改善环境质量。

(五)有机衔接环境影响评价制度。环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛,排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据,必须做好充分衔接,实现从污染预防到污染治理和排放控制的全过程监管。新建项目必须在发生实际排污行为之前申领排污许可证,环境影响评价文件及批复中与污染物排放相关的主要内容应当纳入排污许可证,其排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的重要依据。

三、规范有序发放排污许可证

(六)制定排污许可管理名录。环境保护部依法制订并公布排污许可分类管理名录,考虑企事业单位及其他生产经营者,确定实行排污许可管理的行业类别。对不同行业或同一行业内的不同类型企事业单位,按照污染物产生量、排放量以及环境危害程度等因素进行分类管理,对环境影响较小、环境危害程度较低的行业或企事业单位,简化排污许可内容和相应的自行监测、台账管理等要求。

(七)规范排污许可证核发。由县级以上地方政府环境保护部门负责排污许可证核发,地方性法规另有规定的从其规定。企事业单位应按相关法规标准和技术规定提交申请材料,申报污染物排放种类、排放浓度等,测算并申报污染物排放量。环境保护部门对符合要求的企事业单位应及时核发排污许可证,对存在疑问的开展现场核查。首次发放的排污许可证有效期三年,延续换发的排污许可证有效期五年。上级环境保护部门要加强监督抽查,有权依法撤销下级环境保护部门作出的核发排污许可证的决定。环境保护部统一制定排污许可证申领核发程序、排污许可证样式、信息编码和平台接口标准、相关数据格式要求等。各地区现有排污许可证及其管理要按国家统一要求及时进行规范。

(八)合理确定许可内容。排污许可证中明确许可排放的污染物种类、浓度、排放量、排放去向等事项,载明污染治理设施、环境管理要求等相关内容。根据污染物排放标准、总量控制指标、环境影响评价文件及批复要求等,依法合理确定许可排放的污染物种类、浓度及排放量。按照《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》(国办发〔2014〕56号)要求,经地方政府依法处理、整顿规范并符合要求的项目,纳入排污许可管理范围。地方政府制定的环境质量限期达标规划、重污染天气应对措施中对企事业单位有更加严格的排放控制要求的,应当在排污许可证中予以明确。

(九)分步实现排污许可全覆盖。排污许可证管理内容主要包括大气污染物、水污染物,并依法逐步纳入其他污染物。按行业分步实现对固定污染源的全覆盖,率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证,2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发,2020年全国基本完成排污许可证核发。

四、严格落实企事业单位环境保护责任

(十)落实按证排污责任。纳入排污许可管理的所有企事业单位必须按期持证排污、按证排污,不得无证排污。企事业单位应及时申领排污许可证,对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任,承诺按照排污许可证的规定排污并严格执行;落实污染物排放控制措施和其他各项环境管理要求,确保污染物排放种类、浓度和排放量等达到许可要求;明确单位负责人和相关人员环境保护责任,不断提高污染治理和环境管理水平,自觉接受监督检查。

(十一)实行自行监测和定期报告。企事业单位应依法开展自行监测,安装或使用监测设备应符合国家有关环境监测、计量认证规定和技术规范,保障数据合法有效,保证设备正常运行,妥善保存原始记录,建立准确完整的环境管理